关于和谐社会构建中刑事政策的
理性思考与完善
邓子文
[关键词] 和谐社会 刑事政策 系统分析 理性思考 人文 德治 民主 法治
[内容摘要] 刑事政策学应从刑法学、政治学、社会学等多学科研究理论出发，准确把握刑事政策的涵义与特点，为国家提供适合国情、体现时代精神的科学合理的刑事政策。传统的刑事政策因受所处历史背景的局限，在研究视野和结构体系上有很大的缺陷，应根据现阶段体制转轨的需要和国际潮流，予以变更、补充与完善。借鉴中外古今的刑事司法经验，建立以“德主刑辅、打防并举、轻轻重重、宽严相济”为核心内容的现代刑事政策体系是适时的和科学可行的，对于服务和谐社会建设具有重要意义。
刑事政策是国家针对犯罪而采取的防治方略，是人类理性在刑事领域的产物，是社会法制文明程度的体现。一个国家的刑事政策是否适时适度，是否科学合理，直接影响着惩罚和预防犯罪的整体效果，直接关系到社会和谐稳定和国家长治久安。从和谐社会的理念和要求出发，认真研究制订符合我国当前司法现状的刑事政策，对于有效预防控制犯罪、高效服务和谐社会的构建具有十分重要的意义。
一、应准确理解刑事政策的涵义、特点
刑事政策是随着国家、阶级、犯罪、法律的产生而产生的，有悠久的历史，但“刑事政策”的提法是近代才出现的。“刑事政策”一词是泊来品，首先见诸于十九世纪初西方一些著名学者费尔巴哈、李斯特、菲利等人的法学专著之中，二十世纪中期被我国刑法学家引进，储槐植、曲新久、刘仁文、赵秉志、刘家琛、何秉松等学者对此进行了大量研讨，中外法学家们对刑事政策的定义有各种各样的表述，可谓仁者见仁，智者见智，但只是角度不同，对刑事政策基本涵义的理解大体一致。结合众家之说，笔者认为，应从现代意义和广义上理解刑事政策。所谓刑事政策是国家为维护社会稳定根据犯罪态势而制订的由国家与社会多重力量参与的惩罚和预防犯罪的战略、策略、方针、方案、措施体系。刑事政策具有以下几点涵义:⒈其主体是国家与社会，包括国家立法机关、司法机关、监管机关、相关职能部门和社会力量。⒉其对象是犯罪，包括犯罪行为与犯罪人。⒊其内容是与犯罪作斗争的战略、策略、方针、方案、措施等。⒋其手段包括法律的、政治的、经济的、行政的、文化的.社会的多种手段。⒌其目的是预防控制犯罪，以追求最佳预防效果、维护社会和谐稳定为价值目标。⒍其载体是法律、法规、决议、决定等。
刑事政策是通过国家的法律、法规、法令、决议、决定等形式表现出来。一方面，它与刑事法学、刑事法律有明显区别，如其角度、范围、手段等均有不同，另一方面相互又有紧密联系，其基本原则和价值目标是一致的，其内容有相融之处，其产生与发展同受社会诸多因素的影响和制约。刑事政策是国家政策在刑事领域的反映，是国家政治与刑事法律的结合体，是国家公共政策的重要组成部分，属于国家上层建筑范畴，为国家经济基础服务。从法理角度分析，刑事政策具有如下特征：第一、合宪性。刑事政策必须符合国家宪法，不得与宪法相冲突，刑事政策的制订必须以遵守宪法为前提，体现宪法精神，否则便会导致司法无序，破坏法制统一，因此有违宪法的刑事政策都是无效的。第二、导向性。刑事政策反映国家对付犯罪的意志倾向，体现国家的刑事立法精神、刑事司法和刑事执行趋势，是指导和调节刑事立法、刑事司法、刑事执行的准则。第三、宏观性。刑事政策主要为刑事立法、刑事司法、刑事执行的运作提供宏观性的方向指导和工作思路，惩治和预防犯罪的具体依据只能是刑法、刑事诉讼法等基本法律，刑事政策不能代替刑事法律。第四、开放性。刑事政策是一个相对活跃的动态的开放系统，它的存在和发展是一个不断吸收外界信息、不断适应和影响民主法治进程的过程，一个不断自我调节自我完善内部结构的过程。第五、综合性。刑事政策主体和载体的层次性、对象和目的的双重性、种类和手段的多样性，充分体现了刑事政策的综合性。第六、时段性。刑事政策受所处政治经济条件的影响，受社会环境和犯罪态势的制约，不同生产力条件下调处社会矛盾的手段不同，因而不同国家不同历史背景下防治犯罪的方略也有不同，表现的刑事政策也就有区别。
准确地理解刑事政策的涵义与特点，有助于我们全面掌握刑事政策的研究方法，科学分析我国各时期刑事政策的利弊优劣，合理地吸取我国传统刑事政策的精华，借鉴外国先进的刑事政策经验，扬长避短，以健全完善我国现阶段刑事政策，从而为国家经济建议大局提供良好的法制环境和治安环境。
二、对传统刑事政策的反思
刑事政策来源于司法实践，服务于司法实践。每项刑事政策的确立都有其深厚的历史背景和思想文化渊源，都源于对刑事司法实践经验的总结和学者们对刑法学、犯罪学理论的研究，是司法实践与法学理论有机结合的产物。新中国成立以来，我国刑法学家在对各时期的犯罪现象、犯罪原因、犯罪特点、惩治手段等进行大量分析研究的基础上，逐步创立了刑事政策学，陆续提出了一系列刑事政策，如“坦白从宽、抗拒从严”、“惩前毖后、治病救人”、“惩办与宽大相结合”、“严打整治”等等，对指导我国刑事立法与司法、维护社会稳定发挥了很大作用，但这些刑事政策因受所处历史时期生产力水平低下、民主法制不健全、人权意识和人本理念淡漠的制约，存在很多不完善之处，加之在执行中发生严重偏离，已不适应我国当前的司法现状。
首先，从实践的角度考察，近年来，在传统刑事政策模式下，司法机关总是将查处犯罪案件的数量特别是大案含量作为工作目标和衡量政绩的标准，而普遍忽视预防犯罪工作；“坦白从宽、抗拒从严”的政策因落实不到位，一些老实认罪的不一定能得到从宽处理，一些狡诈顽固拒不认罪的有时因证据缺位反而逃避了制裁，导致此政策一度被曲解为司法机关一种骗供手段；“惩前毖后、治病救人”、“惩办与宽大相结合”因没有相应完善的操作规则和配套的社会政策而收效甚微；看守所、监狱等监管场所成了大染缸，一些原本恶习不大的轻刑犯、偶犯、初犯、过失犯、未成年犯进去后不但没改好，反而恶习更深，回到社会后又重新犯罪，导致累犯、惯犯、重案犯增多；惩治犯罪的任务全部落在司法机关，而司法机关只靠单一的刑罚手段对付犯罪，在犯罪高峰期总是试图通过重典严刑达到控制犯罪的目的，开展了一年一度的“严打”运动和专项整治，在严惩严重犯罪、维护社会稳定方面固然收到了阶段性的惩治效果，但却因缺乏配套健全的刑事政策体系而收不到预防长效，控制不了犯罪多发高发态势。近年来，我国犯罪率一直呈增长趋势，据统计，全国法院于2004年共一审刑事案件644248件，判处罪犯767951人，比上年分别上升1.5%和2.8%；2005年共一审刑事案件683997件，判处罚犯844717人，比上年分别上升6.17%和10%。“严打”虽一度可以压抑人的恶性，但并不能消除人的恶性，当人的恶性积累到一定程度时就爆发为更猛烈的犯罪行为，因而出现严打越猛犯罪越多的怪现象，出现社会防卫过激和反社会现象增烈的恶性循环，司法机关总处于被动应付、疲于招架的境地。
其次，从理论的角度分析，在当前新旧体制转轨时期，各种利益之间的冲突更为加剧，社会矛盾更趋激化，社会治安形势更趋严峻，刑事政策的相对滞后更显突出。传统刑事政策在当时所处历史背景下是合理合时的，其作用是巨大的，但随着时间的推移、社会的变迁、政治经济文化治安等诸多因素的变化而显得不合时宜。站在现代时局的角度，全面审示和认真反思我国传统的刑事政策，不难发现其中的缺陷和弊端：一是研究视野的局限性，即传统刑事政策学仅从刑法学、犯罪学角度研究，缺乏多学科、多角度、多层次系统研究；在刑法因果关系上，仅注重犯罪人个体原因及其应承担的法律后果，而忽视犯罪的社会原因及社会应负的责任，忽视社会对犯罪的适度宽容和帮助挽救。二是刑法理念的专制性，即受封建制刑法思想和刑罚报应理论影响深，专制思想严重，人道人权人本理论淡漠。三是目的、手段、措施的片面性，即重惩罚、轻预防，重打击、轻人权，重处罚、轻矫正。四是结构体系的凌乱性，由于法学界对刑事政策缺乏系统深入的研究，没有形成科学合理严谨的刑事政策体系，没有以刑事法律的成文方式加以明确规范，导致在司法实践中因无具体操作标准而出现盲目性和随意性，执行不一，以“人治”代替“法治”。刑事政策是时代发展、社会进步、人类文明的标志，应随着时势的变化而不断完善发展。
基于上述因素，对传统刑事政策的改革势在必行。要通过改革，使我国的刑事政策适应当代民主、法治、人权、自由的潮流，适应我国司法现状的需要。针对传统刑事政策的弊端，要将刑事政策从狭隘的刑法研究视野里解放出来，从刑罚报应主义观念里解放出来，从国家专属垄断封闭领域里解放出来，变单一的惩罚型刑事政策为复合的预防型刑事政策，并使之成为全社会普遍关注的公共政策。
三、对现行刑事政策的理性探讨
通过长期的司法实践和理论探讨，我国现阶段的刑事政策已初步确立，今年的“两高”报告明确规定我国现阶段实行“宽严相济”的刑事政策。其主要内容是：“坚持区别对待，对严重刑事犯罪坚决严厉打击，依法快捕快诉，做到该严则严，对主观恶性较小、犯罪情节轻微的未成年人初犯、偶犯和过失犯，贯彻教育、感化、挽救方针，慎重逮捕和起诉，可捕可不捕的不捕，可诉可不诉的不诉，做到当宽则宽。”，“宽不是要法外施恩，严也不是要无限加重，而是要严格依刑法、刑事诉讼法及相关刑事法律，根据具体的案件情况来惩罚犯罪，做到宽严相济、罚当其罪。”简而言之就是适度宽容轻处小恶以感化轻案犯、依法从严惩罚大恶以震胁重案犯。此政策在对重罪实行严打政策的基础上完善了对轻刑宽松的一面，渗透了罪刑相适应的原则、无罪推定原则、疑罪有利于被告人原则、从宽处理轻罪原则等内容。从中外刑事法制发展的历史长河考察，从刑事政策的结构体系全面分析，一方面，“宽严相济”的刑事政策具有一定的法理科学性：⒈符合宪法原则和刑法精神，符合罪刑法定原则和罪刑相适应的原则；⒉在一定程度上体现了惩治犯罪和预防犯罪相结合的刑罚目的；⒊体现了人道主义、人本理念和人权思想，符合国家潮流，与西方民主法治国家“轻轻重重”的刑事政策相吻合；⒋是对我国长期以来司法实践经验的总结，基本符合我国国情，是在严打政策基础上的完善与进步。
另一方面，“宽严相济”作为一项总体的基本的刑事政策，还存在一定的片面性与局限性，表现在结构设计有欠系统科学、内容有欠全面完备，仅注重于刑事政策策略，没有集中反映现代刑法理念和民主政治需求，不足以充分反映刑法的预防功能和价值目标，不足以引领整个刑事工作的运行方向，因而作为一项总体基本原则是欠缺的。同时，如果“宽严相济”的刑事政策仅限于此原则性的笼统规定，不制订出相应的具体政策，不从犯罪矫正和犯罪预防的角度对现行刑事法律作必要的变通、补充与完善，不进一步完善和落实旨在解决社会问题、改善社会环境的各项社会政策，那么“宽严相济”的政策就会孤立，就缺乏操作性，就难免犯传统刑事政策头痛医头、脚痛医脚、各行其是、盲目随意的弊端。因此，有必要顺应国际刑事社会化、一体化、法治化、人性化的发展趋势，对“宽严相济”的刑事政策进行进一步完善，将现代刑法理念、目的、手段、策略、措施等有机地融为一体，以形成结构更加合理、内容更加完善的刑事政策体系，是当前我国法学界和司法界亟待研究解决的问题，也是有效抗制犯罪浪潮、维护社会和谐稳定的当务之急。
四、关于完善现行刑事政策的初步构想
构建和谐社会是党和国家在新时期的重大战略决策，按照胡锦涛总书记的精辟论述：“一个和谐的社会应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”刑事政策是一个国家政治文明在刑事领域的集中反映，它不仅是治罪方略，而且也是治国之道。现行刑事政策科学与否，在很大程序上关系到和谐社会的构建能否顺利实现。科学的刑事政策既要蕴含先进的刑法理念，又要有丰富的人文内涵，既要结构合理，又要体系完善，既要突出手段，又要体现目的，既要适应本国国情，又要符合国际潮流，总而言之应该是和谐型的刑事政策，要充分体现和谐社会的本质特征和要求，要能为和谐社会的构建服好务，护好航。
（一）对现行基本刑事政策的建言
根据我国当前犯罪态势，总结和借鉴古今中外司法实践的经验，适应当代民主、法治、人权、自由的发展潮流，以系统论的方法考察，笔者认为，我国现行的基本刑事政策应是：“德主刑辅、打防并举、轻轻重重、宽严相济。”其基本涵义是：治国以德治为主，以刑治为辅，打击犯罪与预防犯罪并重，治罪要轻重有别，轻处轻犯，重处重犯，宽严适度，宽大与严惩有机结合。
“德主刑辅” 就是以加强社会主义思想道德建设和精神文明建设，实行仁政、关爱民生、以德育人、以德服民作为治国的主要手段，以加强社会主义法制文明建设、实行法治、依法治罪、依法惩腐作为治国的辅助手段，反映了国家以人为本、文明治国的大政方针和国家对犯罪所作持的反应态度，是刑事政策的基本方向和指导思想，体现了民主与法制的和谐统一。
“打防并举”就是惩罚犯罪与防范犯罪同时进行，以预防犯罪为主，以打促防，打防结合，反映国家综合治理、标本兼治的举措，是刑事政策的基本措施，体现了刑法手段与刑法目的的和谐统一。
“轻轻重重”就是根据犯罪人和犯罪行为的实际情况区别对待，对轻罪依法尽量轻罚，对重罚尽量重罚，以轻为主，轻重结合，反映国家对轻微犯罪的宽容和严重犯罪的严厉，是刑事政策的基本原则，体现了一般预防与特殊预防的和谐统一。
“宽严相济”就是对轻罪的从宽处理和对重罪的从严惩治要罚当其罪，宽严适度，宽严结合，反映国家与犯罪作斗争的基本策略，体现了教育感化轻刑犯与严刑震慑重案犯的和谐统一。
（二）关于“德主刑辅、打防并举、轻轻重重、宽严相济”的科学性分析
一是内容上的合宪性。“德主刑辅、打防并举、轻轻重重、宽严相济”的政策，在理论上符合“三个代表”的重要思想，体现“执法公正为民”的宗旨，在内容上富含民主、法治、人权、自由的宪法精神，在原则上遵循宪法至上、罪刑法定、罪刑相当、在法律面前人人平等等基本原则。
二是结构上的合理性。“德主刑辅、打防并举、轻轻重重、宽严相济”分四个组成部分，其每个组成部分都有丰富的人文内涵和科学的法理成份，同时各组成部分之间相辅相成，相互促进，共同构成一个功能协调、良性互动的有机整体，统领着整个刑事工作大局，扬弃了传统刑事政策的利弊。
三是理念上的合时性。“德主刑辅、打防并举、轻轻重重、宽严相济”的政策，既有悠久的文化渊源，又有浓厚的时代气息，既符合中国国情，又适应国际潮流。德主刑辅、打防并举是中国长期以来沿用的“德礼为政教之本、刑罚为政教之用”的儒家哲学政治思想的继承与发展，与我国新时期以德治国、以法治国的重大国策相符，符合我国社会主义初级阶段的国情，适应现阶段经济转轨时期司法形势的客观需要，同时也符合当代国际人文人本理念与刑事政策一体化、社会化、人性化、法治化的发展趋势。
四是措施上的合拍性。“德主刑辅、打防并举、轻轻重重、宽严相济”既是一项基本刑事政策，又是防治犯罪的基本措施，其科学合理不仅体现在它与我国现行宪法、刑法与法律原则合拍，与现阶段和谐社会建设的要求合拍，还表现在惩治犯罪措施与策略的合拍，与刑法功能目的的合拍。
确立“德主刑辅、打防并举、轻轻重重、宽严相济”的刑事政策，将惩治犯罪方略的各要素科学地融为一体，形成一项理念先进、结构合理、目的明确、功能完备、彰显政治文明与法制文明的基本刑事政策，是我国刑事工作的核心和生命力所在，对于指导我国当前民主法制建设、有效预防犯罪、推动依法治国、维护社会稳定、促进和谐社会的构建将发挥重大的作用。
(三)现行刑事政策应注入新的和谐活力
在现行基本刑事政策已确立的前提下，还需注重其内容的充实、要素的和谐与体系的完善。只有根据“德主刑辅、打防并举、轻轻重重、宽严相济”的精神，通过有计划、有步骤的稳妥改革，对各项具体刑事政策进行系统有序、科学合理的调整、修改、补充、创新、完善，才能使基本刑事政策的实质内涵充分体现到各项具体刑事政策之中，贯彻落实到各项刑事工作之中，才能有效发挥其导向作用，才能很好地服务于和谐社会建设。
鉴于我国当前犯罪态势严峻、司法资源有限、刑事制度政策机制设计不科学、司法机关诉累过重、司法效果不佳等国内形势，以及我国入世后各项制度政策同国际接轨的步伐逐渐加大、刑事政策国际化趋势迫切眉睫的国际形势，应以科学发展观和开明的态度对待我国各项刑事政策，要使新时期的各项刑事政策充分体现和谐社会的内涵和要求。笔者认为，应结合我国国情与司法现状，科学地借鉴西方国家非犯罪化、非刑罚化、非监禁化的轻缓刑事政策，因地制宜，扬长避短，取其精华，为我所用，制订出一系列有利于我国和谐社会建设的科学高效的刑事法律与刑事政策，将相当一部分轻罪处理和被害人的利益补偿得现从十分繁琐的诉讼程序中解脱出来，将司法机关从繁重的诉累中解放出来，将犯罪分子从社会不合理与反社会行为的恶性循环中解救出来。主要应做好如下几项工作：
⒈以合理配置刑罚资源为目标，适度调整犯罪圈和量刑幅度。在定罪量刑设计上应统筹兼顾国家、社会、被害人、犯罪人多方面的合法利益，充分考虑刑罚目的性、有限性和诉讼效益原则、刑法谦抑原则，使罪刑的设置科学合理，罪刑之间基本适应，有利于教育一大批轻犯、集中打击一小批重犯。一方面，对社会危害性不大、能用其他法律手段可以调整且更为有利的违法行为尽量不用刑法手段调整，严格收缩罪刑范围，并根据犯罪各要素的具体情况实行刑罚个别化，合理使用刑罚替代措施，使治罪方式更趋人道、宽容、文明，以最佳手段化解社会矛盾，节省司法资源，提高司法实效；特别是对待未成年人的量刑设置应与成年人有明显的区别，在适用强制措施和处刑上要充分体现从轻从宽、感化、教育，尽最大的努力挽救未成年人。另一方面，对社会危害性大有必要通过刑法调整而尚未列入刑法范畴的违法行为，需通过完善刑法加设罪刑，对法定刑明显偏低的应予提高，做到罪刑相当；对严重刑事犯罪、经济犯罪和职务犯罪要继续实行专项集中打击。
⒉以刑罚人性化和轻缓化为取向，适当扩大社区刑和罚金刑的适用范围。一是对罪轻、悔罪表现好的过失犯、未遂犯、中止犯、防卫过当犯、避险过当犯、未成年人犯、有立功表现或投案自首的初犯、偶犯等应尽量不适用监禁刑，多适用罚金刑和社区刑（缓刑等）；二是对有关职务犯罪因只要剥夺了其职权便让其失去了再犯同类罪的条件和危险性，虽然重惩可对其他公职人员起一定的震慑预防作用，但现实中效果并不理想，甘愿为财冒险、前腐后继的还大有人在，在健全制度机制、加强权力制约监督的同时，对腐败分子采取加大经济处罚判处罚金的措施对加大其经济风险打击其贪财心理会更为有效，对国家社会也更有利。对罪行不是很严重的职务犯罪，可考虑单处加倍罚金或并处社区刑与罚金刑的方式处罚；对罪刑严重的可考虑采取加倍科处罚金、结合没收财产及犯罪人自愿加倍弥补经济损失予以赎罪的方式折抵一定刑期。
⒊以提高诉讼效益为追求，适当扩大不诉范围，有计划推行缓诉制度与诉讼和解制度。为了提高轻案犯改过自新的能力，缓解检察机关公诉部门和法院刑庭的负担和压力，节约诉讼成本，应大力进行刑事诉讼制度与方式的改革。首先，对罪轻、悔罪表现好、明显可判缓刑或免刑的应作不起诉处理，可以通过严格规范不起诉的条件与标准以确保案件质量，防止不起诉权的滥用，但司法实践中严格限制不起诉率的做法是欠妥的，弊大于利。其次，对罪轻、悔罪表现好、刑期在三年以下的，特别是未成年人，可以考虑采取确定标准和考察期、附加一定条件、交纳足够数量的保证金、健全监督考评机制等方式实行缓诉制度，对考察期内确已改邪归正的予以结案终止诉讼，对继续违法的及时适用强制措施，依法起诉。再次，对由公民之间矛盾纠纷引起的一般伤害案件可以实行诉讼和解制度，即从保护被害人利益和化解矛盾纠纷的角度出发，根据被害人与犯罪人双方真诚和解的意愿，在保证被害人正当利益赔偿到位的情况下，允许以达成和解协议的方式终结或中止诉讼。
⒋以改造罪犯为目的，改良监狱制度，完善矫正政策。监狱制度的主要目的在于改造罪犯，传统监狱制度以刑罚报应的思想和歧视体罚侮辱的方式对待罪犯已不适当今时势，不利于对罪犯的改造，应从犯罪学、刑法学、监狱学、劳改学、心理学、社会学的观点方法去思考监狱模式的改革，从有利于改造罪犯的角度改良现行监狱制度。应根据罪犯的年龄、所犯罪行的性质、情节的轻重、主观恶性的大小对罪犯实行分类管理，对症下药，采取不同的改造方法，应注重对罪犯的心理矫正、道德观念和法律观念的强化、人格的重塑、自食其力能力的培养，对罪犯从多方面入手，实行多方位改造，让其尽快正常地回为社会。此外应努力完善对“五种人”的社会保障政策和考察监督制度，有效地防止和减少重新犯罪。
哈尔滨市重大建设项目稽察实施办法
黑龙江省哈尔滨市人民政府
哈尔滨市重大建设项目稽察实施办法
哈尔滨市人民政府
2002.04.01
第一章 总 则
第一条 为了加强对重大建设项目的监督管理，确保工程质量和资金的合理使用，提
高投资效益，根据《国家重大建设项目稽察办法》和《黑龙江省重大建设项目稽察实施办
法》，结合我市具体情况，制定本办法。
第二条 本办法所称重大建设项目，是指国家和省、市政府出资、融资的建设项目；
利用国债和其他政策性资金的建设项目；利用国际金融组织和外国政府贷款的建设项目；
对国民经济和社会发展有重大影响的建设项目；总投资在１０００万元以上的公益性和基
础性建设项目；总投资在３０００万元以上的其他建设项目。
第三条 市政府在市发展计划委员会（以下简称市计委）设立哈尔滨市政府重大建设
项目稽察特派员办公室（以下简称市稽察办），负责组织对重大项目的稽察工作和稽察特
派员的日常管理工作。各有关部门和区、县（市）及项目单位应积极支持、配合市稽察办
工作，为稽察人员开展稽察工作提供必要的工作条件。
第四条 市稽察办依法对本市区域内的重大项目进行程序性稽察，对建设过程的主要
环节和主要方面进行监督检查。
第五条 重大项目稽察工作坚持依法办事，客观公正，实事求是的原则，不干预被稽
察项目单位的日常业务活动和经营管理活动。
第六条 重大项目稽察，应建立监测和重大建设事项报告制度，实行现场稽察与平时
监控相结合；建立举报制度，充分发挥社会监督作用。
第七条 市稽察办开展稽察工作所需费用由市财政拨付。
第二章 稽察内容
第八条 重大项目稽察的内容包括：审批程序稽察、项目法人稽察、勘察设计稽察、
工程招投标稽察、开工条件稽察、施工和工程进度稽察、设备材料采购稽察、工程监理稽
察、工程质量稽察、资金使用和概算控制稽察、投资环境稽察、竣工验收稽察和项目效益
稽察等。
第九条 审批程序稽察。主要内容包括：项目建议书、可行性研究报告、初步设计、
开工报告、竣工验收是否经过审批，审批程序是否符合国家有关规定。
第十条 项目法人稽察。主要内容包括：项目法人责任制是否落实，组织机构是否符
合国家的法律及有关规定；项目法人的各项规章制度是否健全，执行是否严格；目标管理
责任制是否落实。
第十一条 勘察设计稽察。主要内容包括：勘察设计单位的资质是否符合有关规定；
勘察设计的深度和质量是否满足要求；设计依据、标准、规范、定额等是否严格执行国家
有关规定，设计变更是否按规定进行报批；对勘察设计单位的设计质量和信誉以及服务水
平进行评价。
第十二条 工程招投标稽察。主要内容包括：建设项目的勘察设计、施工、监理单位
的选择以及主要设备材料的采购是否进行了招投标，招投标过程是否符合有关法规；签订
的各种协议和合同是否严密、可靠、规范；有无中标后进行转包、违法分包等问题。
第十三条 开工条件稽察。主要内容包括；项目资本金及其他建设资金的落实、施工
组织、设计大纲的编制、主体工程（或控制性工程）施工招标、设计图纸交付，协议的签
订、监理招标、征地拆迁及四通一平工作、需要的主要设备和材料的订购等开工条件是否
具备。
第十四条 施工和工程进度稽察。主要内容包括：施工单位的资质是否符合有关规定，
施工技术方案和施工机械设备、技术人员、施工方法、安全控制、设备材料使用、工程进
度是否符合合同要求；对施工企业的施工质量、总体水平和信誉进行评价。
第十五条 设备材料采购稽察。主要内容包括：设备材料的采购合同，尤其是引进国
外成套设备和关键设备的合同是否严密、可靠和符合国家及省、市有关规定，合同执行情
况如何；对设备材料厂家和供应商信誉进行综合评价。
第十六条 工程监理稽察。主要内容包括：监理单位的资质是否符合有关规定，现场
监理人员的数量和素质以及监理手段是否满足工程建设的要求；监理工作是否规范；对监
理单位信誉进行综合评价。
第十七条 工程质量稽察。主要内容包括：项目、施工、监理单位的质量管理体系是
否健立和健全，质量责任制是否落实；工程质量是否符合设计要求和质量检查标准，是否
出现过质量事故；是否存在瞒报工程质量事故和在工程质量事故处理中弄虚作假的现象；
质量监督部门对工程质量的检验评定工作是否规范和到位。
第十八条 资金使用和概算控制稽察。主要内容包括：项目单位的财务制度是否健全，
财务管理是否规范；项目的资金来源是否符合有关规定，资金到位情况如何；资金的使用
是否符合概算和有关规定，支付是否按照合同执行；概算控制措施是否落实，概算审批和
调整是否符合国家有关规定；有无擅自截留、挪用、挤占资金和损失浪费问题。
第十九条 投资环境稽察。主要内容包括：各个部门和各个方面有无对建设项目乱收
费、乱摊派、乱集资的现象，有无以各种借口干扰、影响项目建设的情况。
第二十条 竣工验收稽察。主要内容包括：竣工验收是否符合国家有关规定和验收标
准；主要结论和意见是否符合实际情况。
第二十一条 项目效益稽察。主要内容包括：项目建设的经济效益和社会效益是否达
到了可行性研究预定的目标；项目建设对环境的影响是否控制在国家有关环保规定的范围
内。
第三章 稽察工作程序
第二十二条 确定稽察项目。市稽察办根据项目审批情况，在可研报告批准后即介入
对项目的跟踪监督。稽察项目主要从市重大建设项目中选择确定。
第二十三条 建立项目档案和数据库。稽察项目名单确定后，应建立项目档案和数据
库。市稽察办负责收集开展项目稽察工作所需的有关资料和数据。
第二十四条 制定项目稽察提纲。稽察提纲应根据稽察的任务和重点，逐项列出稽察
的具体内容，要具有较强的可操作性，能够指导实际稽察工作。
第二十五条 现场稽察。市稽察办及工作人员根据稽察工作的需要，深入项目现场，
按稽察提纲内容进行实地稽察。
第二十六条 编写和印发稽察报告。每次稽察结束后，稽察组应及时编写稽察报告。
稽察报告的主要内容应包括：项目基本情况，存在的主要问题（或经验），相关建议等。
稽察报告要求事实清楚、数字准确、依据充分、结论客观公正。稽察报告经市稽察办负责
人审核后，报市计委领导，经市计委领导批准后，印发给被稽察单位并抄送有关部门。项
目存在重大问题的，上报市政府。
第二十七条 下达整改通知。每次稽察结束后，对存在较严重问题的项目，下达整改
通知，督促项目整改。整改通知以市计委名义下发。整改通知的主要内容应包括：项目存
在的主要问题、整改措施和处理意见。
第二十八条 复查验收。市稽察办应适时组织稽察人员对项目整改情况进行复查，并
提出复查报告。复查报告报市计委领导审核。复查验收合格后，项目稽察工作结束。
第二十九条 总结表彰。对项目建设管理规范、成绩突出的，市稽察办应提请市计委
进行表彰。
第三十条 立卷和归档。项目稽察材料、凭证、稽察报告、整改通知、复查报告，应
根据档案管理的有关规定进行分类整理，集中立卷和归档。根据情况还应将有关资料抄送
有关部门。
第四章 稽察工作方法
第三十一条 根据实际情况，对重大建设项目的稽察，可实行经常性稽察、重点稽察、
专项稽察、现场稽察和跟踪监测等方式。
第三十二条 根据项目的进展情况和特点，现场稽察可以采取对项目建设进行全面稽
察的方式，也可以采取对项目建设的某一方面或几个方面进行重点稽察的方式。必要时，
还可以对项目建设的某个环节和某方面内容进行跟踪稽察。
第三十三条 现场稽察工作主要采取听、看、查、核、谈的方式，对重要的证词、证
据可以进行录音、复印、拍照或摄像。具体方式为：
（一）听取项目主管单位、项目建设单位以及设计、施工、监理等单位对项目建设过
程的情况汇报；
（二）查阅项目的有关文件和资料，包括向有关部门调查核实项目的有关审批文件，
设计资料、设计图纸，招投标的有关文件、资料和签订的各种合同，建设项目的财务报表、
会计帐簿、会计凭证，项目单位的各项规章制度，监理日记和监理报告；
（三）实地察看工程质量和现场管理情况，有关质量检测机构和检测设备的情况，必
要时可以进行抽样检验；
（四）核实有关情况，包括向有关部门调查核实项目的资金来源和资金使用情况，勘
察设计、施工、监理单位的资质、合同执行、现场服务和信誉情况；
（五）与参建单位的有关人员座谈，或多方面了解情况。
第三十四条 根据需要可以与监察、财政、审计、金融、建设等有关部门组织联合稽
察组对某些项目进行稽察，也可以聘请有关专业技术人员参与稽察，或者委托有资质的机
构对某项内容进行检验和鉴定。
第三十五条 稽察结束，稽察组应向项目建设单位再次核实情况和稽察发现的问题，
确保稽察的准确性，并与有关部门或区、县（市）交换意见，通报稽察情况。
第五章 市稽察办的职责及稽察人员的权利、义务和责任
第三十六条 市稽察办的主要职责：
（一）根据国家有关法律、法规和方针、政策，研究制定我市重大项目稽察的具体规
定和稽察特派员管理办法，确定提出有关项目监管的政策建议；
（二）提出项目稽察计划，进行项目稽察；
（三）负责稽察工作的组织和稽察人员的派出、培训及管理工作；
（四）负责稽察报告的汇总、审核，下达整改意见，并监督落实；
（五）负责与各区县（市）及有关部门的联络和协调工作；
（六）承办国家计委、省计委及市政府交办的其他工作。
第三十七条 稽察人员依法执行公务受法律保护，任何组织和个人不得拒绝、阻碍稽
察人员依法执行公务，不得打击报复稽察人员。稽察人员开展稽察业务时享有以下权利：
（一）可以要求项目建设单位提供与稽察有关的文件、资料、数据，查阅项目单位的
会计帐薄、会计凭证等财务资料，必要时可以对有关人员进行质询；
（二）可以向项目参建单位、设备材料供应商以及与建设项目有关的企事业单位调查
和了解有关情况，必要时可查阅这些单位的会计帐薄、会计凭证等有关资料；
（三）根据工作需要，可以经市稽察办商请有关部门提供相关资料；
（四）可随时进入施工、仓储、办公、检测、试验等与项目建设有关的场所和地点进
行现场查验和取证；
（五）监督项目初步设计审查、施工图设计审查、招投标、竣工验收等重大活动，参
加项目建设有关重要会议。
第三十八条 稽察人员应履行以下义务：
（一）依法行使职责，坚持原则，秉公办事，自觉维护国家利益；
（二）自觉接受人民群众监督，不越权干预项目单位的正常建设活动；
（三）认真进行稽察工作，保证工作质量和效率，及时完成稽察任务；
（四）客观公正、实事求是地反映项目建设的情况和问题；
（五）对建设单位反映的需要上级部门解决和协调的问题，应及时向有关部门反映，
帮助解决；
（六）办理稽察事项时，与被稽察单位或者稽察事项有利害关系的，应当回避；
（七）保守国家秘密和被稽察单位的商业秘密。
第三十九条 稽察人员应当严格遵守廉洁自律的有关规定，自觉防止各种违规违纪行
为。
第四十条 稽察人员在稽察工作中成绩突出，为维护国家利益作出重要贡献的，给予
奖励。具体办法另行制定。
第四十一条 稽察人员有下列行为之一的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追
究刑事责任：
（一）对被稽察项目的重大问题隐瞒不报，严重失职的；
（二）与被稽察单位串通，编造虚假报告的；
（三）干预被稽察单位正常的建设活动，致使其合法权益受到损害的；
（四）泄漏国家秘密和被稽察单位商业秘密的；
（五）违反国家机关工作人员廉洁从政有关规定的。
第六章 被稽察单位的权利、义务和责任
第四十二条 被稽察单位享有以下权利：
（一）对稽察中发现的问题，可以向稽察人员进行申辩；对稽察报告和处理意见有异
议的，可以向市稽察办或市计委提出申诉；
（二）发现稽察人员有违纪、违法行为的，有权向市稽察办、市计委及有关部门投诉。
第四十三条 被稽察单位履行下列义务和责任：
（一）积极协助稽察人员的工作，如实提供稽察工作需要的文件、资料、数据；
（二）自觉执行市稽察办制定的文件和资料报送制度、项目月信息报表制度、重大事
项报告制度等各项规章制度；
（三）下列文件、资料、数据和信息必须及时报送市稽察办：
１、项目建议书、可行性研究报告、初步设计等的总说明、开工报告及各阶段批复文
件复印件；
２、咨询单位的项目评估意见、初步设计的专家评审意见；
３、上报有关部门审批的调整项目建设方案、建设规模、建设内容、建设标准、资金
来源、投资概算等报告及批复文件复印件；
４、监理月报和向项目法人的报告；
５、勘察设计、施工、监理等各参建单位的资质和资信证书复印件，各参建单位的基
本情况介绍；
６、重大设计变更报告及批复文件复印件；
７、政府质量监督部门的检查验收报告；
８、项目单位编制的年度实施计划、季度、年度会计报表，建设项目基本情况表，项
目建设月度信息报表；
９、审计单位的审计报告；
１０、有关竣工验收的文件复印件；
１１、市稽察办要求报送的其他资料。
（四）下列重大事项必须及时报告市稽察办：
１、项目初步设计和概算调整审查；
２、项目招标、评标；
３、项目单位领导班子成员的变动；
４、勘察设计、施工、监理单位的变更以及不合格施工队伍的清除出场；
５、重大质量、安全事故；
６、项目竣工验收；
７、其他相关的重大事项。
第四十四条 被稽察单位接到整改通知后，应当认真按照通知要求进行整改，切实解
决项目建设中存在的问题，并按要求上报整改报告。
第四十五条 被稽察项目及有关单位和个人有下列行为的，对其主要负责人和直接责
任人，提请有关部门或地方给予行政或纪律处分；构成犯罪的，移交司法部门追究刑事责
任：
１、违反本实施办法有关规定的；
２、拒绝、阻碍稽察人员执行任务或者打击报复稽察人员的；
３、向稽察人员行贿，影响稽察人员公正履行职责的。
第七章 对违规、违纪及违法问题的处理
第四十六条 针对稽察过程中发现的问题，由市计委依据有关规定作出处理决定，构
成违法、违纪的，向有关部门提出处理意见或建议。
（一）对项目法人存在的违反国家和省、市基本建设有关规定的，根据情节轻重作出
以下单项或多项处理：
１、责令限期整改；
２、通报批评；
３、建议有关部门对项目单位领导班子作出调整或重组；
４、暂停拨付建设资金；
５、暂停项目建设；
６、暂停所在区县（市）、部门新项目的审批；
对稽察中发现的涉及其他部门和地方职责权限的问题，移交有关部门和地方处理，有
关部门和地方应将处理结果及时反馈市稽察办。
（二）对勘察、设计、施工、监理单位，主要材料与设备供应商，总承包单位及有关
中介机构，在项目前期和建设过程中违反国家和省市有关规定，负有相关责任的，可视情
节轻重做出下列单项或多项处理：
１、责令限期整改；
２、通报批评；
３、责成项目法人撤换相关单位，依法进行重新招标；
４、建议有关部门依法责令其停业整顿、降低其资质等级直至吊销营业执照；
５、建议有关部门依法予以其他相应的行政处罚。
第四十七条 对违规、违纪及违法问题的处理，实行分工负责和处理结果反馈报告制
度。按照“谁主管、谁负责”的原则，对有些问题可由项目主管部门按职责进行核实处理，
处理结果应及时反馈给市稽察办。对稽察中发现的重大和复杂问题，可由市计委组织其他
有关部门参加的联席会议进行研究、处理。
第四十八条 对稽察中发现有违规、违纪或违法行为的单位和勘察、设计、施工、监
理单位的直接责任者、主要领导以及有关政府部门的人员，按人事管理权限，移交有关部
门按有关规定给予处分；构成犯罪的移交司法机关依法追究刑事责任。
第八章 附 则
第四十九条 市稽察办除对以上重大建设项目进行稽察外，还应承办上级交办的项目
稽察及对群众举报确需稽察的项目进行稽察。
第五十条 各区县（市）计划部门对本级政府出资、融资的建设项目的稽察，可参照
本办法执行。
第五十一条 本办法由市计委负责解释并组织实施。
第五十二条 本办法自颁布之日起施行。
