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吉林市人民政府关于起草地方性法规草案和制定行政规章的规定

作者:法律资料网 时间:2024-05-21 02:13:23  浏览:8744   来源:法律资料网
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吉林市人民政府关于起草地方性法规草案和制定行政规章的规定

吉林省吉林市人民政府


吉林市人民政府令
 (第八十一号)


  《吉林市人民政府关于起草地方性法规草案和制定行政规章的规定》,业经一九九六年二月十七日吉林市人民政府第五十二次常务会议讨论通过,现予发布施行。

                              市长 战月昌
                         一九九六年二月二十六日
          吉林市人民政府关于起草地方性法规草案和制定行政规章的规定



  第一条 为规范地方性法规草案和行政规章的起草制定工作,提高地方性法规草案和行政规章的质量,根据有关法律、法规的规定,结合我市实际,制定本规定。


  第二条 市人民政府及所属部门起草制定地方性法规和行政规章,均须遵守本规定。


  第三条 起草地方性法规草案和制定行政规章,必须以宪法、法律、法规为依据,符合我市经济、社会和城市建设管理的实际。 


  第四条 市法制局是起草制定地方性法规草案和行政规章的主管部门。其主要职责是:
  (一)编制地方性法规和行政规章的计划草案;
  (二)起草或组织起草地方性法规草案和行政规章;
  (三)审核、修改地方性法规草案和行政规章;
  (四)组织地方性法规和行政规章的可行性调研论证;
  (五)协调处理地方性法规草案和行政规章起草制定过程中的矛盾;
  (六)负责地方性法规草案送审和行政规章的发布工作;
  (七)负责行政规章的备案工作;
  (八)负责行政规章的解释工作;
  (九)负责国家和地方有关法律、法规的宣传培训工作。


  第五条 地方性法规草案和行政规章的立法计划,由市政府各部门提出草案,由法制局综合平衡,地方性法规计划经市政府常务会议通过后,报市人大常委会审定。


  第六条 未列入立法计划的立法项目,市人民政府原则上不予办理。


  第七条 地方性法规草案和行政规章由市人民政府的工作部门,按照立法计划的要求起草,并以部门文件的形式上报市人民政府。


  第八条 起草地方性法规草案和行政规章,必须从全局出发,正确处理各方面的关系。起草地方性法规草案不得与法律、法规、规章相抵触,制定行政规章,必须以法律、法规为依据。


  第九条 地方性法规草案的标题一般应为“条例”。行政规章的标题一般应为“办法”、“细则”、“规定”。


  第十条 地方性法规草案和行政规章的结构分为章、节、条、款。
  地方性法规草案和行政规章以条作为独立的基本构成单位,从前至后排列,其顺序用汉字标明。
  条内相对独立的内容分款表述。款在条内排列,另起自然段,不标明顺序号码。
  款内相对独立的内容分项表述,项在款内排列,以在款内另起自然段前面加带括号的汉字小写数码标明。


  第十一条 地方性法规草案和行政规章的语言,应简单明了。使用概念应准确。不得使用模棱两可,似是而非、易产生歧义的语言。


  第十二条 起草地方性法规草案和行政规章应做好本部门内部的协调工作。涉及几个部门职责交叉的,由起草部门会同有关部门协商会签后上报。


  第十三条 地方性法规和行政规章草案报市人民政府后,由市法制局负责征求有关部门、企业和社会各方面意见,并组织起草部门和相关部门进行调研、协调和论证。
  地方性法规和行政规章的调研协调和论证所需费用由起草部门承担。


  第十四条 对存在重大分歧的地方性法规和行政规章草案,由市政府分管领导组织协调。


  第十五条 地方性法规和行政规章草案,经市法制局审核、修改,由市政府分管领导主持论证后,报市人民政府常务会议审议。
  市人民政府常务会议讨论地方性法规草案和行政规章时,由市法制局负责人做审核报告。


  第十六条 地方性法规草案经市人民政府常务会议讨论通过后,正式向市人大常委会提出议案,提请市人大常委会审议。
  行政规章经市人民政府常务会议讨论通过后,以市人民政府令的形式发布。


  第十七条 地方性法规草案提请市人大常委会审议时,未经市政府同意,市政府各部门均不得提出与市政府提请的地方性法规草案不一致的意见。


  第十八条 地方性法规和行政规章,应在本市的主要报刊上全文刊载,向社会公布。


  第十九条 行政规章发布后,由市法制局负责向国务院、省人民政府和市人大常委会备案。


  第二十条 地方性法规和行政规章颁布后,由市法制局对执法人员进行培训。


  第二十一条 需修改或废止的行政规章,由部门提出意见,经市法制局审核、修改后,报市人民政府常务会议批准。


  第二十二条 本规定由市法制局组织实施。


  第二十三条 本规定自发布之日起施行。


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论BOT方式及中国利用BOT法律问题的思考

宋绍青 雷玉鹏
内容摘要:BOT是目前国际上流行的投资合作方式,日益受到我国政府的重视,并将成为今后我国引进外资投资于基础建设的重要方式。我国目前调整BOT方式的法律制度仍不健全,各地在实际运作中仍会遇到许多法律障碍,有的法律规范甚至与BOT投资方式相抵触,不利于BOT项目实施和发展。本文从:BOT方式的产生与发展;BOT投资方式特征;我国有关BOT方式的立法现状及立法障碍;对完善我国BOT法律制度的建议,这几个方面对BOT方式及在中国利用BOT所遇到的法律问题进行了阐述,着重阐述了就BOT方式进行专门立法的必要性,以实现现行法律体系与BOT方式的衔接。
关键词:BOT 法律障碍 特征 专项立法

BOT是英文Build—operate—Transfer的缩写,即建设—运营—移交,是指政府授予私营企业以一定期限的特许经营权,许可其融资建设和经营特定的公用基础设施,并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款、回收投资并赚取利润;特许权期满时,该基础设施无偿移交给政府。[1](P142-143) BOT是国际上利用私人资本进行基础设施建设而采取的一种新型融资方式,正式提出于1984年,首倡者是土耳其总理奥扎尔,并首先应用于该国的公共设施的私有化项目,具有融资能力强,自有资本需要量小,投资收益有保障等众多优点,现已受到各国的高度重视和广泛采用。中国举办BOT项目是一项较新的工作,人们对此缺乏系统的了解和认识,现行立法与BOT投资方式所需要的法律保障尚有一定差距。因而分析我国BOT的立法现状及推行BOT方式存在的法律障碍,建立和完善我国调整BOT方式的法律制度已成为当务之急。

一、BOT方式的产生与发展

BOT投资方式的产生,可以追溯至公元前三世纪罗马法(Rocles)的有关规定,这在雅典法中有所记载。如当时通行于地中海地域的关于“海商借贷”(Maritime Loan)的规定,[2] 即以海运提单作为抵押的借贷制度的内容。在BOT投资方式下,承包商或发展商自己向银行或其他金融机构借贷。靠项目建成后的收益与该项目资产的担保得到回报,这种金融借贷性的项目投资与“海商借贷”的规定相类似。二战后,各国纷纷加速本国的基础设施建设,发达国家在进行资本与技术的输出过程中,其所采取的合资经营、合作经营等形式受到东道国尤其是发展中国家资金不足的限制。而资金和技术输出的强烈要求,又迫使其不得不考虑采取其它方式,加之发展中国家因急需资金和技术,又不得不多方式引进资金,于是BOT这种自筹资金能力强,无须资金担保的投资方式便创造性地应运而生,并且很快发展、强盛起来。它不仅解决了东道国资金短缺的困难,完成了东道国因资金困难不能完成的工程项目,也使东道国比较容易地引进了先进技术,学到了先进的管理经验,并且培养了技术骨干和技术工人,促进了东道国国民经济和科学技术的发展。BOT投资方式实际上是政府和私人企业之间就基础设施建设所建立的特许权协议关系,是“公共工程特许权”的典型形式,其在实际运用中还演化出许多类似形式。根据世界银行《1994年世界发展报告》:BOT还有BOOT(Build —Own—Operate—Transfer)和BOO(Build—Own—Operate)两种方式。

二、BOT投资方式特征

(一)BOT项目以东道国政府特许为前提和基础
BOT投资领域一般属于政府垄断经营的范围,外国投资者基于许可取得通常由政府部门承担的建设和经营特定基础设施的专营权,所谓基础设施通常包括港口、机场、铁路、公路、桥梁、隧道、电力等社会公用设施,如果没有东道国政府特许,外国私人投资根本不可能涉足公共设施等政府专营垄断的领域,也无法筹集到足以支撑项目建设所必需的巨额资金,因此,东道国政府允许外国投资者以BOT方式进入基础设施行业,实质上是东道国政府以特许协议的方式授予外国投资者的特许权,将原本只属于政府的一部分社会管理职能暂时转让给BOT项目公司经营。
(二)BOT项目众多当事方相互关系通过一系列合同进行安排
BOT项目是一个相当复杂的系统工程,法律关系众多,除主要主体是东道国政府还包括项目筹建集团、项目公司、银行金融机构、承建商、经营管理公司、保险人等一般主体,它们之间通过签订一系列合同、协议来确立、保证和调整各当事方之间的法律关系,这些合同协议共同构成了BOT投资方式的法律框架。如前所述,BOT的核心是政府特许,外国投资者要进行基础项目投资,首先要获得东道国政府的许可以及在政治上的风险和商业风险等方面的支持和保障,而其表现载体就是特许协议。因此,特许协议构成了BOT法律框架的基础。其他所有合同如贷款、工程承包、经营管理、担保等合同均是以此协议为依据,并为实现其内容服务。 [3](P66-68)
(三)BOT合同双方当事人法律地位平等,权利、义务基本对等
BOT投资方式下的合同是通过不同方式签订的,有的是由政府通过招标、投标、选择出一个各方面能力都较强的私人企业,然后再与谈判、详细拟定BOT投资协议的条款,有的是先由外商本人或外商通过其中合作者向政府提出申请,该申请被批准后,政府再与项目发起人通过谈判,签订BOT投资协议,无论哪种方式,BOT合同的主体双方都有签约或不签约的自由以及同意或不同意协议中某个条款的自由,因此,虽然BOT投资方式下合同主体的一方是政府,但当事人双方的法律地位是平等的。他们经过谈判,最终在合同上签字,每一个步骤都是双方当事人积极努力的结果,都反映了双方当事人的合意,不存在一方强迫或欺诈另一方签约的问题。
(四)特许权期限届满,BOT项目无偿交给东道国政府
由于在特许权期限内,外国投资者已偿还贷款,回收投资并赚得利润。所以,BOT项目终结时不需要进行清算,而是由东道国政府收回特许权,并全部无偿地收回整个项目,虽然政府作为一方直接参与BOT项目,但政府在特许期内不投入资金,不承担风险,项目风险全部或大部分由项目公司承担,这与传统合营形式的共同投资,共担风险的基本特点不同。

三 、我国有关BOT方式的立法现状及立法障碍

我国调整BOT方式的法律文件主要是对外贸易经济合作部1995年发布的《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》(以下简称通知)和国家计委、电力部、交通部同年联合发布的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》(以下简称“联合”《通知》)同时,BOT项目融资必须符合1995看6月20日我国政府公布的《指导外商投资方向暂行规定》。《外商投资产业指导目录》以及国家外汇管理局1995年发布的《关于境内机构进行项目融资有关事宜的通知》和国家计委、国家外汇管理局1997年联合发布的《境外进行项目融资管理暂行办法》对包括BOT项目在内的有关项目融资的问题作出规定。此外,与BOT方式有关的法律还有《关于借用长期国外贷款实行总量控制下的全口径管理的范围和办法》、《能源供应和消费的规定》、《外汇控制规定》、《关于外商投资电厂建设的暂行规定》、《电力法》等,这些法律规定基本构成了我国有关BOT方式的法律保障体系,为我国BOT项目运作起到了一定的指导作用。尽管如此,我国目前调整BOT方式的法律制度仍不健全尚未形成有利于BOT项目实施的较为完善的法律环境,各地在实际运作中仍会遇到许多法律障碍,不利于BOT项目的实施和发展。
(一)两《通知》的内容存在冲突
两《通知》有关BOT方式中应否转移项目所有权问题的内容存在冲突,外经贸部的《通知》将BOT界定为“建设—运营—转交”的狭义模式,显然认为在BOT方式中不应包括转移项目的所有权,而联合《通知》第2条则规定,在特许期内项目公司拥有特许权项目的所有权,显然将BOT理解为BOOT模式,认为BOT方式中应包括转移项目所有权,两部规章内部上的冲突会造成实践中的无所适从或各行其是,不利于BOT方式在我国的良好发展。
(二)现行的外汇管理法规阻碍了BOT项目在我国的顺利实施
BOT用于我国基础设施项目,在具体实施BOT项目时,项目公司主要以境外外汇融资,而收益形式却为人民币,BOT方式的特殊性决定其不具有创汇能力,外商投资者迫切希望东道国政府允许其将当地货币兑换成外汇并可自由汇出境外,我国属于外汇管制的国家,人民币不能自由兑换,尽管1996年新的《外汇管理条例》在经常项目下实行浮动汇率制,而在资本项目下仍然实行严格管制,加上我国有关三资企业外汇收支平衡的规定对BOT方式又不适用,不仅使项目公司面临外汇兑换风险,也会遭到外汇平衡的矛盾。如果外汇平衡问题及当地货币汇兑问题不能妥善解决,将会严重挫伤外商来中国实施BOT项目的积极性,影响项目的正常经营,阻碍了BOT项目在我国的顺利实施。
(三)现行规定使谈判难度大,审批程序过于繁琐
由于BOT投资方式自身的特殊性、复杂性加上人们对BOT项目认识程度低,缺乏谈判经验,加上国家计委的《通知》关于投资回报率不允许谈判的规定,增加了谈判难度,因为,一个项目的投资回报率很低,就很难吸引外商投资者,而BOT项目的外国投资者又非常注重投资回报率的问题,很多项目的谈判围绕回报率问题要进行多轮艰苦的“拉锯式”谈判,最终也无法达成一致,使外国投资者感到投资收益无法保障,因而积极性受挫。
BOT项目及项目公司的设立,要经过复杂的审批程序,而且主管机构依照项目的投向和规模的不同采取不同的审批程序,加上官僚主义的办事作风,行政办事效率低下,使得外商投资者认为我国BOT项目的审批程序混乱,涉及诸多部门造成项目存在多处不确定性,严重挫伤外商投资者举办BOT项目积极性。

四、对完善我国BOT法律制度的建议

(一)在BOT立法中对国内外投资者做出统一规定
BOT方式既包括国际BOT方式即吸收外国投资者投资的方式,又包括国内BOT方式即吸收本国投资者投资的方式。我国属于发展中国家,多采用BOT方式中吸取外国资本投资的形式,但是也有国内民营企业承担BOT项目的可能性。比如1996年泉州市民营企业名流实业有限公司即以BOT方式承担了刺桐大桥工程的建设,所以对国内BOT方式加以规定,已是不容忽视的问题。
我认为应在BOT立法中对国内外投资者作出统一规定,但是BOT方式的特殊性使得国内外投资者共同面临着许多法律障碍。因此,有必要在BOT立法中对国内外投资者遇到的共性问题作出统一规定,以消除国内BOT方式遇到的法律障碍,减少国内外投资者的差别待遇,避免不必要的立法重复,增强立法的前瞻性。
(二)完善BOT方式中我国政府保证中的有关规定
BOT方式投资于东道国的基础设施建设,对外商投资者有利可图,而它存在超过一般投资方式极大的商业风险和政治风险,而一般商业风险外国投资者可以通过加强可行性研究以预测风险,严格管理以降低成本或向保险公司投保分散风险等方式来规避、化解,而政治风险则是BOT项目的外商投资者难以预测的。他们希望东道国政府能够提供一定程度的保证。我国法律虽未对政府为BOT项目进行保证实行禁止,但现行法律规范的规定较为含混,如1995年《中华人民共和国担保法》第8条规定“国家机关不得为担保人”。1995年外经贸部的《通知》规定:“政府机构一般不应对项目作任何形式的担保或承诺(外汇担保、贷款担保等)。
因此,人们普遍认为,政府不能对BOT项目提供保证,这是对政府保证和一般担保的混淆,使得一些外商投资者认为在中国搞BOT项目条件不成熟,风险太大,从而影响我国BOT项目的顺利开展。
而从国际实践来看,政府对BOT项目中的保证有两类:一类是对投资回报率等问题所做的商业担保,另一类是政府对项目发起人所做的政策性承诺,而我以为,我国应采用第二种担保。因为以投资回报率为例,有投资就有风险,而此类商业担保中的风险是投资者可预测的商业风险,如果承诺给予对方,则无异于将本应由投资者承担的风险转移政府身上,容易使政府陷入债务危机之中,这种做法虽然会吸引更多的投资者投资BOT项目,但无疑是在损害国家利益。因此我国BOT政府保证应仅限于第二类担保,即政府对项目发起人所作的政策性承诺,应包括以下内容:1、对BOT项目保证不实行国有化和征收,在特殊情况下根据社会公共利益的需要,对BOT项目可以依照法律程序进行征收,并给予适当的补偿。2、保证对BOT项目的外汇兑换,解决项目公司外汇平衡。3、对投资者给予竞争保护,即不在同一地区从事相同性质的基础设施建设,保证投资者的收益不会受到竞争威胁。4、保证给予投资者一定的优惠政策和鼓励措施等。
政府一旦将保证内容写入BOT协议中,就应承担起保证义务。政府一旦违反保证义务,即构成违约,应承担违约责任。而这必将影响有关国家害豁免的问题,我国长期以来都坚持国家绝对豁免主义。而BOT项目规模大,周期长,如果我国在BOT方式中仍采用此观点,则会使BOT投资者失去法律救济途径,不利于对BOT投资者的权益保护,减少投资者投资我国BOT项目的信心,从而影响BOT在我国的推行。因此,我认为,我国政府对BOT项目放弃或部分放弃国家豁免权,以加强保护投资者的合法权益,增强投资者的信心,促进BOT方式在我国的推行。
(三)在BOT投资方式中关于《SCM协议》应注意的问题
我国《外商投资企业及外国企业所得税法》对从事基础设施建设的外资项目规定了特殊的税收减免等优惠,属于产业性税收减免优惠,是《补贴与反补贴协议》(简称《SCM协议》)中规定的可申诉补贴,可能招致别国根据《SCM协议》或其反补贴法对我国提起的反补贴指控。如果指控成立,将使我国遭受重大损失。而在BOT方式中,优惠政策又必不可少,因此,为了避免反补贴指控,应调整税收减免等优惠措施,增加《SCM协议》中的不可申诉补贴形式,如增加环保补贴和西部地区的补贴 等。
(四)进行BOT专项立法,完善我国BOT法律制度
我国尚未制定有关BOT的法律或法规,因此,我国亟需制定一部关于BOT 投融资方式的专项立法,以规范BOT方式的操作程序和运作方式,实现现行法律体系与BOT方式的衔接,为BOT方式提供良好的法律环境。
1、BOT立法模式的选择

卫生部关于加强省、自治区、直辖市卫生厅(局)对食品卫生执法问题解答或批复工作的通知

卫生部


卫生部关于加强省、自治区、直辖市卫生厅(局)对食品卫生执法问题解答或批复工作的通知
卫生部


各省、自治区、直辖市卫生厅(局)、各计划单列市卫生局:
《食品卫生法(试行)》实施六年多来,全国各级卫生行政部门、食品卫生监督机构及其他部门在理解和执行本法及其他有关法律、法规中提出了大量亟待解决的问题,其中大多数来自基层食品卫生监督机构,不少问题在全国带有普遍性。为充分发挥各省、自治区、直辖市卫生厅(局
)对食品卫生监督工作的领导作用并使该项工作程序化,特做如下通知:
(一)各地、市、区、县卫生行政部门及其食品卫生监督机构需我部函复的执法问题,须报经省、自治区、直辖市卫生厅(局)向我部提出;
(二)各省、自治区、直辖市卫生厅(局)对下属地、市、区、县卫生行政部门、食品卫生监督机构及有关部门报请解决的法律、法规理解和执行问题,应认真研究,尽力解决。对确属不能解决或无力解决的,应尽快报我部;
(三)我部就法律、法规的理解和执行方面的答复或批复一经作出,其他遇有同类或相似问题的地方,应遵照或参照答复或批复的内容执行。
请将本通知转发各地。



1989年12月9日