腐败成本概论与运用
李钢
腐败是一个普遍现象,治理腐败也是个世界性难题。自十六大以来，党中央更加重视反腐力度的向纵深发展，围绕标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，不断加大反腐力度，正在尝试从动员式运动反腐逐渐向主动式制度反腐转变，实现反腐防腐的常态化和长效化，凸显了中国共产党领导并紧紧依靠广大的人民群众厉行廉政、与腐败作长期斗争的坚定决心和理性认识。尽管中国的反腐败工作已经取得了很大的成绩,但是反腐败形势依然严峻, 反腐倡廉建设长期性、复杂性、艰巨性的特点没有改变，腐败的土壤依然存在，腐败的主体和范围有向纵深蔓延的趋势，违纪违法案件在一些地方和部门仍呈易发多发态势。严重损害了人民群众的利益，破坏了党和政府的形象，极大地影响了党群干群关系，动摇了我党的执政根基，是我党领导全国人民进行社会主义现代化建设大业的拦路虎、绊脚石，务必集全国之力坚决惩治和预防。
一、当前中国的反腐形势
党的十七大把反腐倡廉工作提到了更加突出的位置，在党风廉政建设和反腐败斗争方面作出了一系列具有重要战略意义和现实意义的部署。惩治和预防腐败的工作思路不断创新，力度不断加大，人民群众对党的信心不断增强，这是一个不争的事实。但我们要清醒地认识到我国的腐败现象依然处于高发、易发、多发态势。透明国际是国际上研究腐败与反腐败问题比较知名的非政府组织，透明国际通过腐败印象指数(CPI)评价世界上国家和地区的腐败状况:2006年,共有163个国家和地区参与调查,排名第70位;2007年,179个国家和地区中,中国内地排名第72位;2008年,在178个国家和地区中,中国内地排名第72位；2009年,在180个国家和地区中,中国内地排名第79位。。清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任任建明用“道高一尺,魔高一丈”来形容当前的腐败形势,他说:“现在的反腐形势更为严峻,腐败行为更具有隐蔽性与复杂性。”这都说明,中国的腐败问题处于比较严重的阶段,党风廉政建设和反腐败斗争具有长期性、复杂性和艰巨性。从近几年反腐案件的研究来看，当前中国的腐败问题主要表现在以下几个方面：（一）涉案官员层级越来越广,行政级别越来越高,甚至涉及到许多高级党政领导干部,如陈良宇、陈绍基等。 (二)范围越来越广,涉及各个社会领域,腐败行为几乎延伸到社会的各个角落。(三)性质越来越恶劣,犯案金额越来越大,给国家造成的损失越来越严重,激起了广大群众的关注和民愤。（四）腐败形式重复化。纵观近年来查处的腐败案件，可以发现腐败官员在违法违纪徇私敛财的方式、手段方面有许多雷同和相似之处；查而不绝、罚而复发的现象值得深思和研究。(五) 腐败行为多样化、隐蔽化。在传统的手法之外,贪腐官员们更倾向于打一些“擦边球”:收受请托人提供的干股;由请托人出资,“合作”开办公司;以委托请托人投资证券、期货或者其他委托理财的名义,未实际出资而获取“收益”等等。
二、人性的趋利性分析
人人都有趋利的特性，这是所有人的共性，否认这一点的人并不会抛弃自己的趋利性，而是想欺骗他人。人性趋利不仅是人生理本能的需要，也是人的心理需要，同时又是社会获得发展的生生不息的强大内在动力。事实说明，物欲需要用精神来控制，但完全阻断又是无法实现的；既对物欲加以合理的控制，又允许其获得一定范围内的满足，这才是恰当的方式。
邓小平曾说过，不讲多劳多得，不重视物质利益，对少数先进分子可以，对广大群众不行，一段时间可以，长期不行。革命精神是非常宝贵的，没有革命精神就没有革命行动。但是，革命是在物质利益的基础上产生的，如果只讲牺牲精神，不讲物质利益，那就是唯心论。
既然人的趋利性带有共性，人的趋利性又是社会发展的内在动力，人之欲望的永恒存在、公权存在的必要性和长期性、公权与私权行使主体的同一性、公权与私权间利益冲突的必然性等众多因素的交互作用，使制度体系总是存在不可避免的漏洞。制度存在漏洞，人的欲望就开始活跃，继而膨胀；获取利益越多，欲望冲破制度约束的动力也越大，腐败产生的概率也随之增加。
总之，在公权与私权行使主体同一、利益冲突必然性的前提下，要求一个拥有私欲的人完全遵守公权的行使规则，对于极少数高尚者是能够做到的，但要求不断更新的庞大官僚队伍都能做到，这绝对是一种奢望。那么，杜绝腐败的发生就是一个伪命题，这是一个运用人性分析和经济学理论得出的真理性认知，那么我们就束手无策、任由腐败现象侵蚀我们用血汗换来的社会主义事业？当然不是，我们同样可以按照经济学原理，用相应的制度和措施提高腐败的成本，尽量压缩腐败的利益空间，去规范人的欲望所允许实现的最大边界，将腐败现象逐步管控在社会和民众都能容忍的安全线下。
三、腐败成本的剖析
从经济学的角度看,腐败是权力与财物之间的交换，这种交易的泛滥程度取决于腐败的成本与腐败的收益之间的博弈。
1、腐败产生的经济学基础。经济学从来就是讲究成本的,只要理性的经济人寻求在既定约束条件下的利益最大化行为,他就必然会讲究成本。腐败产生的经济学基础就是权力资源的稀缺性和权力经济人行为的理性。当面对巨大收益的诱惑时,人性的趋利性就开始活跃起来，控制稀缺权力资源的人就可能产生强烈的腐败欲望。有50％的利润，资本就铤而走险；为了100％的利润，资本就敢践踏一切人间法律；有300％的利润，资本就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。帕累托认为,经济人总是在比较其边际效用,总是在追求自身利益的最大化。权力经济人为了实现自身利益的最大化,就可能以所掌控的稀缺权力资源为代价,利用法律、制度、政策的漏洞,徇私舞弊,巧取豪夺。2.腐败的动机和条件。有腐败可能性的人实施腐败时必定会衡量收益和成本的对比关系。但凡有人愿意冒着风险,大肆进行贪污受贿等权钱交易,都是受腐败动机的驱使。当非法或非正常所得减去从事该行为所承受的政治、道德损失和法律风险后,仍大于正常的工资收入和清正廉洁带来的所得时,就会产生从事腐败行为的动机。这种大于值越高,从事腐败行为的动机就越强烈。在腐败动机的驱使下,行为人是否可能产生腐败行为,取决于是否具备腐败条件。“腐败条件=垄断权+自由裁量权-责任制”,也就是说,如果享有垄断权、自由裁量权又不须对滥用权力负责任时,从事腐败的条件就具备了。有了腐败动机的驱使,如果又具备了腐败条件,就会进一步催化腐败动机,从而很可能产生从事腐败的行为。3.腐败的成本分析。腐败的成本主要包括两部分:一是腐败的直接投入;二是腐败一旦被发现后所承担的损失。前者往往不大,腐败成本大多数来自后者即被发现后所承担的损失。这类损失主要包括受法律惩罚的损失、政治损失、经济损失、精神损失等,因此腐败成本主要由被发现的概率和被发现后所承担的损失两个因素决定,这两个因素取决于反腐败的力度,提高惩罚力度,会提高腐败成本。
人们的行为目标都是在既定的条件下追求利益的最大化。任何一种行为的结果,不仅有收益,而且也有成本。人们选择何种行为,就取决于成本与收益之间的比较和权衡。在正常情况下,人们都会选择收益高于成本的行为,而不会去选择成本高于收益的行为。人们的这种选择趋向,我们把它称为成本收益选择定律。如果我们把这种成本收益选择定律运用到现实生活中来,就不难发现,腐败现象之所以频频发生和屡禁不止,与从事腐败行为的收益远远大于成本有很大的关系。1992年的诺贝尔经济学奖得主、美国芝加哥大学教授加利.S.贝克认为:犯罪实际上是一种“经济活动”，犯罪分子有自己的“成本”和“收益”。可以说,只要腐败收益大于腐败成本,腐败现象就是不可避免的。人类求利的动机是导致腐败行为发生的根源性动力,而腐败收益大于腐败成本是导致腐败行为发生的直接驱动力。世界银行《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》一书认为：“行贿者和受贿官员的腐败行为能否被揭露和惩罚也会影响到腐败的程度.对法律所作的经济分析表明个人在从违法中所预料到的好处与预料中的代价(被揭露和惩罚的可能性乘以惩罚的程度)之间作出权衡”,如果腐败行为被揭露和绳之以法所产生的后果小于从腐败中获得的好处,那么腐败也会泛滥”.
三、提高腐败成本，增强抵制腐败的自觉性。
从目前已取得的反腐败成功的经验来看,重要的是要建立起一种合理的利益机制,提高腐败成本,通过合理的利益机制来消除和抵制不正当的利益对腐败的驱动作用,以切实保障勤政廉洁高效的国家公职人员的合理待遇和正当利益,使腐败成为一种高成本、高代价、高风险、无利润的行为,在利益权衡上得不偿失。
（一）高薪养廉使人不想贪。
我们提倡个人利益服从国家和集体利益，但并不反对个人在合理范围内对个人利益的追求和诉求，公职人员作为人民的一员，同样有共享改革成果的权利。我们虽不可无限满足公职人员的物质需求,但可以在国家经济和财政允许的情况下，初步改革我们的工资制度,稳步推进“高薪养廉”战略，给公职人员以较优厚的待遇,使优秀人才愿意到政府部门工作,并且不敢冒险失去这份无后顾无忧的职业。目前一些国家和地区,如瑞典、新加坡、香港等,实行“高薪养廉”起到了积极的作用。提高腐败的机会成本以防止腐败,这是高薪养廉的经济学含义。新加坡是公务员薪金较高的国家之一，该国省部级公务员的年收入折合人民币500万左右，厅局级亦达到200万左右。新加坡规定,从1982年起,一旦公务员因贪污受贿罪被开除或判刑,其每月最低850元的养老金将被取消。1992年7月1日起,政府规定每个公务员每月要扣留月薪22%,政府为公务员支付月薪的18%作为养老费，如果其违法犯罪,这笔钱将不再发给个人。大部分欧洲国家公职人员的薪金都比较高，但同时对腐败行为的惩处十分严厉苛刻，包括政治、刑事、经济等方面的措施。由于提高了腐败成本,所以很多公务员不想贪、不能贪、不敢贪,对政府官员的廉政起到了积极的促进作用。新加坡的官风廉政建设之所以搞得较好,应该说提高腐败成本、从严惩治腐败是他们的成功经验之一!新加坡财政部长在解释为什么给予政府官员优厚薪金时说:与其让官员们通过不法途径获得钱财,不如给予优厚待遇。因为这些官员会考虑到腐败行为一旦败露,不但可能身败名裂,还会丧失优厚的工资和即将到手的高额退休金。
(二)加大惩治力度使人们不敢贪。
近代刑法学之父贝卡利亚曾指出:“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严惩性,而是刑罚的必定性”。法治国家的法律对贪污腐败行为的处罚普遍比较严厉,对贪污腐败之徒,不管其资格多老,地位多高,一旦发现并取得足够的证据,就要使其锒铛入狱,身败名裂,甚至倾家荡产，集中体现了严厉性和公正性的统一。韩国规定:凡是发现有贪污行为的政府官员都必须将其全部财产交还国家。德国《刑法》把受贿处罚金额定为5欧元。连续三次受贿5欧元就要开除公职，并对行贿者与受贿者进行对等的处罚。如此严厉的规定,使公职人员在受到不法利益诱惑时都要三思而行,不敢铤而走险。所以,现阶段对经济犯罪应加大惩办的力度,用严刑峻法来对付,不仅让犯罪分子在政治上付出巨大代价,而且在经济上也得不到任何好处,使之真正得不偿失。
1、必须进一步提高腐败被查处的概率,杜绝腐败分子的侥幸心理。立案率、成案率和结案率过低是造成腐败成本低下的核心,腐败屡禁不止,有的地方或部门甚至出现“前腐后继”的现象,从某种意义上说,查处概率太低是关键。查处概率受两个方面因素的制约:一是腐败发现的概率;二是发现后被处理的概率。由于腐败活动具有高度隐蔽性,并不是所有的腐败都能够被发现和查处的。目前,国际上通常采用“腐败黑数”来衡量涉腐人员中没有受到查处的比例。它指的是腐败已发生但未被发现,或虽然发现但是未能查处的数量比,常用百分比计算。据清华大学国情研究中心胡鞍钢教授估计,我国“腐败黑数”至少为80%,也就是说每5个涉腐人员中就有4个未受查处。国内部分学者估计我国“腐败黑数”不会少于90%。不管是按“腐败黑数”,还是按国内学者理论类推,我国腐败问题发生而未查处的数量都是十分惊人的。必须通过加大查案的力度确保“三率”的提高。在对腐败分子的查处中,一要坚决,二要从重,不光查到底,而且处罚到位,绝不给腐败分子留任何侥幸心理和逃避处罚的机会，党纪国法对任何人要一视同仁,不搞“下不为例”、“既往不咎”、“以教代处”、“以罚代处”、“以调代处”等一些法外施恩的东西。要通过增强办案人员主动挖掘、获取线索积极性、专门机关办案与群众参与相结合、各执法执纪机关联手行动等办法,扩大查案线索来源,广挖深挖腐败分子,使法“网”密而不漏,最大限度地减少腐败“黑数”,决不让腐败分子有藏身之地,破除腐败分子的侥幸心理和潜在者的效仿心理,坚决维护党纪国法的严肃性、权威性。对腐败分子,不管其地位多高,资格多老,后台多硬,名气多大,一律要依纪依法严肃查处,决不手软。要克服压案不查或拖案不办,查小不查大、查下不查上、查软不查硬,互不得罪、相互掩盖等不良倾向。
2.加大腐败的法律成本,让腐败者受到法律的严惩。法律成本与受查处官员被判刑轻重、腐败所得追缴的情况等有关。要进一步刹住立案金额逐步提高的趋势，规范腐败案件的量刑量纪,细化量刑量纪标准,使量刑量纪步骤和方法统一标准,严格落实司法处理和党纪政纪处理的依法性和公正性。我们还应该逐步健全司法机关和纪检检查机关对腐败案件查处的权限和手段、措施，提高对此类案件的查办效率，避免陷入以对腐败分子减轻、从轻处理为代价来获取其主动交代与检举、立功的恶性循环，避免出现重责轻判、轻责重判的现象。腐败案的依法定性判罪和党纪政纪处理,不仅可以压缩执法执纪部门腐败的空间,保持执法执纪统一与公正,还可以给腐败分子一个比较明确的预期,使他们不会产生侥幸心理。
3.加大腐败的经济成本,让腐败者在经济上得不偿失。吴官正指出，纪检部门要继续保持查办案件的高压态势，要深挖腐败分子，震慑腐败分子，对腐败官员要让他们政治上身败名裂，经济上倾家荡产，思想上后悔莫及。但实践中在经济上对他们的处罚力度明显不够。大量案例表明,腐败者越来越多地通过各种途径隐藏腐败所得,“牺牲我一个,幸福全家人”，投机者的嘴脸暴露无遗;而行贿者“以少取多”,是腐败过程中经济收益较高的一方。因而作为经济处罚手段，就应该使腐败分子遭受的经济损失超过其违法所得，以腐败经济成本的提高在当权者心里设置一道防线。应尽快对现行法律涉及行贿者和受贿者的经济惩罚作更明确的规定,大幅度提高双方经济成本,使之为腐败交易付出高额的经济代价。对搞腐败的人,“治贪先夺其财”,要加大经济处罚和退赔力度,要全额追回非法所得,个人财产全部没收来提高腐败的经济成本。让腐败分子在经济上决不能占任何便宜,相反要承受较大的经济损失,不仅要使其名败身裂,还要搞得其倾家荡产。这样,就能使腐败分子为自己的腐败行为所付出的巨大代价感到震惊和后悔,更能警示后来者望而却步,不敢重蹈覆辙。
（三）建立廉政保证金制度。
建立廉政保证金制度体现了惩治与预防相结合的方针，对反腐败工作产生十分重要的影响。廉政保证金是惩罚的筹码,国家公职人员受到较重的处分要同时进行经济剥夺,使受惩成本明显加大,增强对腐败的打击力度;可以使查办案件的支出得到补偿。没收廉政保证金,就可以较大幅度地提高腐败的成本和降低反腐败的成本，从而降低发案率。如新加坡实行的中央公积金制度：每一个在职人员每月必须拿出22%的薪金储蓄起来，国家补贴薪金金额的18%，共计薪金总额的40%存入在职人员名下，作为在职人员的公积金。当公务员违法贪腐后，他的全部公积金或养老金就立即自动取消，如数上缴国库。因此，一般的公务员，尤其是工作年限较长的公务员都不敢冒失去公积金或养老金的危险而去违法贪腐。如果贪污受贿,事情败露不仅污损了自己一生的功名,而且被剥夺廉政保证金可能使自己失去的更多，这就使贪污受贿成为得不偿失的事。从现实来看,廉政保证金制度势在必行。一方面,政治制裁对违纪者的惩处力度不够,难以发挥震慑作用。在现实生活中,虽然丢了官帽,生活质量没有下降的现象比比皆是,党纪政纪处分基本不影响违纪者的经济收入,使人民群众的心理难以平衡。另一方面,市场经济的大潮对政治制裁进行了无情的冲击。在计划经济体制下,就业门路比较单一,人们都珍惜自己的一份工作。特别是能在党政机关和事业单位谋取一个职位实属不易,而且一旦端上这个铁饭碗,一生都有了保障,所以人们害怕处分。进入市场经济以后,就业门路宽了。一个人如果在党政机关和事业单位因犯错误受了处分,感到政治前景暗淡时,可以另谋生计,重新就业。事实上,确有一些领导干部犯严重错误被撤销了职务,下海经商办企业后,很快就成了腰缠万贯的大老板。现在,有些人不再把政治制裁看得很重。所以,对严重违纪者在进行政治制裁的同时予以一定的经济制裁是十分必要的。建立廉政保证金,就是每月从国家公职人员的薪金中按比例提取一定数额的资金,并储存起来,工龄越长,职位越高,提取的额度也越高。廉政保证金的提取标准要适当,既不能影响国家公职人员的正常生活,又要累计起来数额相当可观。如果公职人员在工作期间不犯严重错误,退休后保证金全额发给本人。政府还可以设立奖励基金,对那些始终廉洁奉公、政纪突出的工作人员退休时发给一定数额的奖金。一旦公职人员发生贪污受贿、权钱交易等违纪行为,受行政记大过以上处分的,则按处分的档次对廉政保证金按一定比例予以扣除,如果受撤职以上处分或被依法追究的,则全额扣发。从某种意义上说,廉政保证金既是国家公职人员的一种可靠的生活福利待遇,又是一种廉洁抵押。
（四）加重腐败的精神成本,让腐败者受到道德和良心的审判。腐败的精神成本有两种:一是可能被发现的心理负担;二是被发现或被惩罚后的“臭名远扬”、“身败名裂”。因而提高腐败的精神成本,最重要的措施是将行贿者和受贿者信息“公布于天下”, 以此对腐败者及其家庭形成强大的社会舆论压力。要做到这点就必须坚决摒弃家丑不可外扬的心理，也无需怕影响行政机关的公信力，只要我们将反复的决心落实到行动，就一定能得到人民群众的拥护和支持。逐渐使“腐败必究,逢究必严”也能像“杀人偿命,欠债还钱”一样,成为人们普遍的潜在意识。
交通部关于颁发《港口总体布局规划编制方法》的通知
交通部
交通部关于颁发《港口总体布局规划编制方法》的通知
交通部
为了强化港口发展的行业管理和宏观控制，健全港口建设的科学管理机制，使港口总体布局规划工作程序化、规范化、方法科学化，现发布《港口总体布局规划编制办法》，自一九九0年二月四日起施行。
港口总体布局规划编制办法
第一条 为了强化港口发展的行业管理和宏观控制，健全港口建设的科学管理机制，使港口总体布局规划工作程序化、规范化、方法科学化，在总结改革开放以来港口建设前期工作和港口总体布局规划工作经验的基础上，吸取国内外制订港口总体布局规划方面的有益理论和经验，结合
当前我国港口发展中的实际问题，特制订本办法。
第二条 港口总体布局规划是根据全国资源、生产力布局和港口自身特点以及未来的发展战略，制订的布局性规划。它是港口建设管理大系统中决策管理系统的重要环节，属港口建设前期工作的重要组成部分，是制订中长期建设规划、计划，选择建设项目的主要依据。是确保港口持续
、稳定、协调发展，防止盲目性和随意性的重要手段。港口总体布局规划属港口城市总体规划的重要组成部分，是对城市总体规划的具体充实、完善。
第三条 制定港口总体布局规划必须坚决贯彻党中央、国务院制定的战略方针和战略目标，充分体现党的十三大确定的“以发展综合运输体系为主轴的交通业”的方针和国民经济持续、稳定、协调发展的方针；牢固树立全局观点，使港口的总体布局规划服从于社会经济发展的总战略、
总目标，服从于全国运输网和全国港口布局规划，妥善安排港口的集疏运布局；严格执行国家颁布的有关政策、法规和有关制度，严格执行港口工程有关的经济、技术标准。
第四条 港口总体布局规划的主要任务是：在充分的调查研究和必要的勘察工作基础上，深入剖析港口现状，研究港口发展中的问题，揭露存在的主要矛盾；要通过定量分析，论证港口的经济腹地，预测规划期的发展需要；确定港口的性质与功能；根据深水深用，浅水浅用，各得其所
的原则，做出港口所在城市辖区的不同岸线、不同水域、不同港区的合理布局和全港的水、陆域的总体布局，明确不同港区的具体功能；划定港区水、陆域界限，标明港界坐标；根据发展预测提出分期实施的建设序列。
第五条 制定港口总体布局规划要坚持实事求是，讲究科学，讲究经济效益的原则。一切要从国情、港情实际出发，放眼未来；既要吸取国内外有益的经验和技术，又不能盲目追求高标准，规划方案要以科学数据为依据，水域、陆域规划需具备必要的钻探、测量资料，要通过多方案比
较，优选最佳方案，妥善处理各类港区，各种码头泊位的布局。
第六条 港口总体布局规划报告的主要内容包括：港口的地理位置、自然条件、现状及评价；要通过历史发展的分析，认识特点，提示矛盾，提出问题；要通过现状分析和发展预测，论证港口的性质与功能，确定港口的经济腹地；要通过多种方法科学预测未来港口的发展水平，分析发
展特点；要从港口的货源特点和自然条件出发，进行到港船型的发展预测；根据岸线和水陆条件，结合客、物流特点及本地区经济发展格局做出包括岸线利用、陆域布局、水域布局、港区划分、港界划分、环境保护、配套设施在内的总体布局规划；反映实施总体布局规划所安排的建设序列
；提出总体布局规划方案中存在的问题，解决的措施和建议，并附有反映规划方案的有关图纸（详见附件：港口总体布局规划文本格式及内容要求）。
第七条 港口总体布局规划由港务局负责组织编制。编制港口总体布局规划必须由拥有经济、营运、工程各类专业技术人员组成的专门工作班子负责。凡没有专门规划工作班子的单位，属大、中型港口可委托持有甲级设计证书的水运工程勘察设计院和规划院承担，地方小型港口可委托
持乙级设计证书单位承担。大中型港口总体布局规划编就后应由港务局先行组织预审后再上报交通部一式三十份，同时抄报所在省、市政府主管部门。地方小型港口总体布局规划编就后应由地方港航部门先行预审后再上报省、市人民政府主管部门，抄报交通部。内河港口同时抄报所在的水
系规划办公室。
第八条 港口总体布局规划上报后，大、中型港口由交通部与所在省、市人民政府组织有关部门有关专家进行联合审查，提出审查意见。港务局根据审查意见，组织修改后，由交通部与所在省、市人民政府联合审批。地方小型港口的总体布局规划由省、市人民政府主管部门组织审查，
交通部交通部授权的水系规划办公室派员参加，审查后的总体布局规划由省、市主管部门办理审批文件。审批后的港口总体布局规划，未经审批机关批准不得任意修改。
第九条 凡港务局委托规划设计单位编制的总体布局规划事前要签订合同，要明确具体要求，规划报告经主管机关审查如不符合要求需要修改时，规划设计单位应负责限期完成修改补充任务。
第十条 港口总体布局规划一般由三部分组成，即规划报告、规划图纸、主要附件等。规划报告的外形尺寸按十六开（210ｍｍ×297ｍｍ）装帧，规划报告要与规划图纸合并装订，上报文件封皮为浅兰色，审批后颁布文件的封皮为湖兰色。
第十一条 本办法对海、河港口，新港口、新港区开发和老港口技术改造的总体布局规划均适用。地方小型港口，各省、市可根据本办法基本原则，结合各自情况适当简化，制订补充规定。
第十二条 本办法的解释权属交通部。
第十三条 本办法自一九九0年二月四日起施行。
附件：港口总体布局规划文本格式及内容要求
Ⅰ．封面格式
××港总体布局规划
××港务局
年 月
Ⅱ．扉页格式
××港总体布局规划
编制单位 （盖 章）
单位负责人 （签 章）
总工程师 （签 章）
项目负责人 （签 章）
主要专业负责人 （职务或职称）
参加单位 （盖 章）
主办人 （职务或职称）
参加人员 （职务或职称）
Ⅲ．目录
目 录
第一章 地理位置、自然条件、现状及评价
第一节 地理位置
第二节 自然条件
第三节 现 状
第四节 评 价
第二章 吞吐量发展水平预测
第一节 经济腹地
第二节 吞吐量发展水平预测
第三章 性质和功能
第四章 船型发展预测
第五章 岸线利用规划
第一节 规划原则
第二节 岸线利用规划
第六章 总体布局规划
第一节 规划原则
第二节 陆域布局规划
第三节 水域布局规划
第四节 港 界
第七章 配套工程布局规划
第八章 环境影响评价及环境保护规划
第一节 规划港区的环境现状
第二节 规划期各个阶段的主要污染源和污染物分析
第三节 港区可能出现的生态变化
第四节 控制污染和生态变化的规划和治理措施
第五节 环境影响分析和评价
第九章 规划的分期实施
第十章 问题及建议
附 图
1．经济腹地形势图
2．港口所在地理位置图
3．港口现状图
4．港口总体布局规划图
5．港口集疏运通道规划图
6．港口水、陆域界限图
附 件
吞吐量发展水平预测报告
Ⅳ．文本格式及内容要求
前 言
一、概述港口的历史发展沿革和编制规划的依据（包括主要参考文件）
二、规划目标、原则和方法
三、规划期限
第一章 地理位置、自然条件、现状及评价
第一节 地 理 位 置
概述港口的地理位置、交通概况。
第二节 自 然 条 件
在充分调查研究和必要的勘察工作基础上，全面地概述现有港区及规划发展区的气象、水文、地质、地貌、地震等的基本情况和江、海岸线资源的特点。
第三节 现 状
概述现有港区陆域、水域的基本情况；码头岸线、泊位、库场、装卸线、配套设施及其能力；上一个五年计划和规划前一年的客、货吞吐量；重要公用设施、各种集疏运方式（水路、航道、公路、铁路、管道）的布局、线路长度、技术标准、能力等基本情况。
第四节 评 价
通过对地理位置、自然条件和现状的分析，综合评价港口在国民经济和区域经济发展及综合运输体系中所处的地位、作用、发展条件；提出港口的发展优势和存在问题。
第二章 吞吐量发展水平预测
第一节 经 济 腹 地
阐明经过论证后的经济腹地（包括直接腹地与间接腹地），与毗邻港口经济腹地的关系。
第二节 吞吐量发展水平预测
分析论证经济腹地经济发展的特点和趋势，提出规划期内二000年与二0二0年的货、客吞吐量预测水平。以附表说明各规划水平年主要货种的进出口、内外贸及各种集疏运方式的客、货吞吐量。
详细调查、分析、论证报告作为附件。
第三章 性质和功能
阐明港口的性质、功能，明确今后发展方向和目标。
第四章 船型发展预测
根据预测货种及吞吐量、流向、港区自然条件等，确定不同港区、不同规划水平年、不同货种的代表船型。
第五章 岸线利用规划
第一节 规 划 原 则
根据港口的地位、作用、性质和功能，按照统筹规划、合理布局的原则，结合岸线资源特点，提出具体的岸线利用规划原则。
第二节 岸线利用规划
根据海（江）岸线的实测资料，结合自然条件和利用情况，与城市总体规划相协调。通过方案论证，提出公用码头、工作船码头、货主码头区、沿海（沿江）工业区、旅游生活区等各类港区岸线利用规划方案及远期预留岸线。
第六章 总体布局规划
第一节 规 划 原 则
根据港区特点和发展要求，按照功能并举、合理分工、协调发展、集疏运畅通、互不干扰的原则，提出规划期限港区总体布局规划的具体原则。
第二节 陆域布局规划
根据规划期限的吞吐量、货种和船型，确定不同性质的港区；根据自然条件、港区性质，确定各港区的平面布局和高程规划；核算确定各类港区所需的生产、生活、安全、公用设施所必需的陆域面积和陆域纵深（商港陆域纵深原则上按不少于1．0—1．5公里考虑）；规划港区陆域
。
第三节 水域布局规划
根据到港船舶所需的确保安全的锚泊区和进港安全航行需要，结合水域条件，提出水域（包括航道、锚地、抛泥区、港池掩护、助导航等设施）布局规划。
第四节 港 界
根据港区陆域、水域的布局规划，阐明港区水、陆域范围和界限，并计算出轮廓线控制点的坐标，及为将来发展预留港区的位置及范围。
第七章 配套工程布局规划
港口配套工程主要包括：疏港公路、内河、公路、管道和给排水、供电、通信导航以及安全监督、救助打捞、港作船舶、航务、航道等，应分别分析、阐明各个规划阶段其能力和需求的适应程度，并制定相应的布局规划。
第八章 环境影响评价及环境保护规划
根据港区规划中货种的流量和特点，重点研究港口水、陆域的主要污染源，制定各个规划阶段的防污染综合治理措施以及港区规划绿地的平面布局。主要内容有：
第一节 规划港区的环境现状
第二节 规划期各个阶段的主要污染源和污染物分析
第三节 港区可能出现的生态变化
第四节 控制污染和生态变化的规划和治理措施
第五节 环境影响分析和评价
第九章 规划的分期实施
根据各个规划阶段的吞吐量发展水平和水、陆域平面布局，提出港口总体布局规划分期实施的、相互衔接的建设序列。
第十章 问题及建议
主要反映总体布局规划中有待进一步科研、论证的重大技术问题和需要上级主管机关解决的重大问题。
附 图
1．经济腹地形势图
2．港口所在地理位置图
3．港口现状图
4．港口总体布局规划图
5．港口集疏运通道规划图
6．港口水、陆域界限图
附 件
吞吐量发展水平预测报告
1990年2月4日
