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浙江省温州市人民政府


　温政发〔2005〕23号

　　

　　
温州市人民政府关于印发《温州生态市建设专项资金使用管理暂行办法》的通知

各县（市、区）人民政府，市政府直属各单位：
　 《温州生态市建设专项资金使用管理暂行办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

　　

　　 二○○五年五月二十六日

　　

　　
温州生态市建设专项资金使用管理
暂 行 办 法

　　为加强和规范生态市建设专项资金的使用管理，提高资金使用效益，进一步推进我市生态市建设，根据《浙江省生态环境保护专项资金管理暂行办法》精神，结合我市实际，制定本办法。
　　一、生态市建设专项资金（以下简称生态专项资金）是指由市财政安排的专项用于生态市建设奖励、补助、能力建设、宣传教育和市生态办日常办公的专项资金。
　　二、生态专项资金由市财政按年度预算安排1000万元。
　　三、生态专项资金的使用范围：
　　（一）工作奖励。
　　1．通过生态县（市、区）验收的，给予50万元的奖励；被命名为国家级生态示范区的，给予40万元的奖励；被命名为全国环境优美乡镇的，给予20万元的奖励；被命名为省级生态乡镇的，给予15万元的奖励；被命名为市级生态乡镇的，给予5万元的奖励。
　　2．各县（市、区）人民政府和市级有关部门落实生态市建设工作年度（任期）目标责任情况的奖励。具体奖励额度由市生态办会同市财政局按年度考核结果提出初步方案，报市政府分管领导审定。
　　3．被命名为国家级可持续发展试验区（示范区）的，给予20万元的奖励；被命名为省级可持续发展试验区（示范区）的，给予10万元的奖励。
　　（二）项目补助。
　　1．生态县（市、区）、国家级生态示范区、市级（含）以上生态乡镇（村）建设规划编制。
　　2．重要生态功能区（含重要水系源头保护区、自然保护区、集中式饮用水源保护区等）保护。主要包括规划编制、保护、恢复和重建工程项目，生物多样性抢救性保护措施等。
　　3．农业农村污染综合防治工程项目。主要包括畜禽养殖业污染防治及综合利用工程、农村环境基础设施建设工程（集中式农居点生活污水处理工程、生活垃圾处理工程等）、农业固体废弃物污染防治及综合利用工程、有机食品基地建设等项目。
　　4．生态环境管理系统能力建设项目。主要包括生态环境保护基础性科学研究、重要生态立法和政策研究、生态保护实用新技术的研发和推广应用。
　　5．市级环境保护重点严管区环境污染整治项目。
　　（三）生态市建设宣传教育。主要包括绿色家庭创建、生态建设宣传广告、各类宣传教育活动等
　　（四）市生态办能力建设和日常办公费用。
　　四、生态专项资金的使用条件：
　　（一）属工作奖励类的，必须具有相应级别相关部门 〔国家环保总局、省生态办（省环保局）及其他省级相关部门、市人民政府、市生态办（市环保局）〕的正式命名（认可）文件。
　　（二）属项目补助类的，申报项目应当符合生态市建设规划、生态县（市、区）建设规划，已纳入生态市建设相关专项计划管理，地方配套资金已落实。
　　（三）属市生态办能力建设、宣传教育和日常办公费用的，应编制年度预算，报市财政局审核。
　　五、项目补助类生态专项资金申报程序：
　　（一）符合项目补助类生态专项资金使用范围和使用条件的项目，由当地县（市、区）生态办、财政局初审后提出推荐上报意见，向市生态办、市财政局申报。
　　（二）申请项目补助类生态专项资金，须填写《温州生态市建设专项资金申请表》，同时附报经法定程序批准的批文、项目可行性研究报告、项目实施方案和经费预算，以及地方配套资金落实情况等资料。申报项目应提出实施后或预期实施后的环境效益、社会效益和经济效益分析。
　　（三）已经安排使用过生态专项资金的项目需继续申请的，应当提供上一期项目实施的绩效报告和资金使用情况报告。
　　（四）申请项目补助类生态专项资金，应于每年3月或9月按规定程序上报。
　　六、项目补助类生态专项资金审批程序：
　　（一）由市生态办组织审查小组按照本办法第三、四、五条规定，结合当年生态市建设工作重点和实际情况，进行书面审查和必要的现场抽查，对符合要求的项目提出项目审查意见及资金安排建议。
　　（二）市财政局、生态办依据审查小组的审查意见及资金安排建议，共同研究确定具体项目和经费数额，经媒体公示后，按照规定程序下达补助计划。
　　七、生态专项资金的管理和监督：
　　（一）生态专项资金的拨付按现行有关财务制度规定办理。
　　（二）生态专项资金实行专款专用和无偿使用，严禁项目单位截留、挪用或转作他用。
　　（三）项目单位应严格按照国家、省、市有关财务制度规定使用专项资金，加强财务管理和会计核算，提高资金使用效益，并在项目完成后进行绩效考评，项目实施和考评结果应及时报送市生态办和市财政局。
　　（四）各级财政局、审计局、生态办应加强对生态专项资金使用情况的监督和检查。对违反本办法规定的，应督促有关单位限期整改；情节严重的，应责令项目所在地财政部门停止拨款或收回专项资金，并依照有关法律、法规规定追究有关责任人的责任。同时，取消该部门（单位）2年内使用生态专项资金的申请资格。
　　八、各县（市、区）政府应根据本办法设立生态县（市、区）建设专项资金，用于日常办公经费、宣传教育和县及县以下项目补助奖励。
　　九、本办法由市财政局、生态办负责解释。
　　十、本办法自发文之日起施行。

　　


“隔离式”审判模式构想

王方顺


内容摘要：本文根据法律规定,结合审判实践中影响司法公正的原因，论述了建立“隔离式”审判模式的必要性及其运作机制。阐明了“隔离式”审判模式是实现司法公正的有效司法改革途径。
关键词：审判模式 司法公正 隔离式

公正与效率是人民法院审判工作的主题，为了实现公正，我国法律明确规定，法官不得单独接触一方当事人或其代理人，但现实中这一法律规定落实的不尽人意，形同虚设。来自合法审判组织外的各种对审判的非法干涉屡见不鲜，不但严重影响法院的依法独立公正审判，还严重影响了法官职业化建设进程。作为国家的审判机关，应根据法律规定，尽快采取有效措施，落实法官不得单独接触一方当事人或其代理人的规定。笔者认为，构筑“隔离式”审判模式，是实现这一法律规定的最有效途径。所谓“隔离式”审判模式，是指案件在审理、裁判过程中，审理裁判法官与当事人或其关系人完全隔离，没有单独接触机会的审判机制。“隔离式”审判模式完全可以作为法院贯彻落实好法律规定，有效避免非法干涉，真正实现司法公正的司法改革突破口。
一、建立“隔离式”审判模式的现实性
（一）“隔离式”审判模式是实现司法公正的程序保障机制
实现社会正义是审判的价值所在，也是审判机关的最根本工作要求，司法公正永远是人民法院的最高追求。公正包括实体公正和程序公正，实体公正是审判的最终目标，程序公正是实现实体公正的根本保障。实体公正本身是相对的，受到证据的客观限制和法律规定的束缚，但程序公正是比较明确的，具有可操作性。在政治体制不进行立法改革的状况下，我国目前所进行的各项司法改革，大多是法院自己在早已划定的圈子内进行的。实体法可以随着政治、经济的发展而作相应的调整，但诉讼模式应具有一定的稳定性。我国目前的诉讼模式改革呈现混乱局面，在一些具体的诉讼程序操作中，不同的区域实行不同的模式，不同的法院有不同的规定，本应统一的法律规定被人为地造成不同，这从各种媒体时常报道、推广的不同法院不同的审判经验足以体现。
审判实践中，司法不公与外界能够影响案件裁判结果的“信号”畅通传递给法官有直接的关系。审视现有的各种司法改革，无不是在法律规定的范围内，试图从审判模式和程序运作机制上避免非法干涉，从而实现司法公正。当事人及其关系人私下与法官单独接触或联系的问题不解决，以公正为目标的各项司法改革就很难取得突破性进展。只有建立起既符合我国国情，又对双方当事人公正的正当审判程序，才能达到司法公正的良性循环，真正实现社会正义。“隔离式”审判模式斩断了当事人通过其关系网伸向案件的各种触角，使案件当事人或大或小的各种关系失去作用，是实现司法公正的最好程序保障机制。诉讼模式应当稳定，这需要尽快建立一种最符合现代形势需要的审判模式，司法公正要求必须尽快建立“隔离式”审判模式。
（二）“隔离式”审判模式有利于提高法官的素质，推进法官职业化进程
法官是正义的化身，不但要具有娴熟的法律知识、高尚的品质，还应具有超脱现实的思想境界。现在所进行的法官职业化建设，就是力图通过法官整体素质的提高，来提高裁判的公信度，提高司法的权威和地位。但中国是一个具有几千年历史的礼仪之邦，亲情和友情充斥于每个人的生活之中，并影响着每个人的是非观和对事务的处理方式，在社会生活中同时担当一般社会角色的法官无不例外。法官的居中裁判地位决定了裁判结果不应受到外界干涉，审判应以事实为根据，以法律为准绳，法官的中立审判角色与普通社会角色发生了严重冲突。当前，我国大多数法官还没有达到超脱世俗的思想境界，特别是在我国法官待遇和地位还需要大力提高的今天，一名具有良好职业道德素质的法官，也难免被世俗所同化。在诉讼中产生的一系列关系，法官与当事人的关系无疑是重中之重。法官职业道德规范要求法官不单独和当事人或其代理人单独接触，应以法律为准绳，但是没有切实可行的制度做保障，一名具有良好普通社会道德修养的法官，在审判案件中也很可能迫于各种社会的压力，发生违背职业道德行为，作出违背良知的判决。“隔离式”审判模式将法官的一般公民社会角色与审判案件的居中裁判角色相分离，判前没有和当事人单独接触的机会，使法官从重重包围的社会关系中解脱出来，能够致力于案件的公正审判。
“隔离式”审判模式，完全还权给合议庭、独任审判员，使权利、义务相统一，如果不加强学习，就不能很好地适应裁判，这能够充分调动起审判人员的工作积极性，有利于提高审判人员各方面的素质。同时，“隔离式”审判模式也能够使院长、庭长从繁琐的对案件审批，和应付外界的干涉中解脱出来，有更多的时间进行调查研究，更好地对审判工作进行宏观管理。隔离式审判模式，不但确保了法官职业道德的落实，避免各种非法干涉，还有利于提高法官素质，从根本的审判机制上扭转审判的“行政化”管理，使审判真正符合司法的中立性，能够极大地促进法官职业化进程。
二、非“隔离式”审判模式使影响司法公正的因素赖以存在
法律虽然明确规定法官不得单独接触一方当事人或其代理人，但现行审判机制没有建立起避免审判法官不得单独接触一方当事人或其代理人的有效措施，使这一禁止性法律规定失去应有的作用，从而造成影响司法公正的因素赖以存在并难以根除。
（一）公民法律意识严重滞后，没有形成“法律至上”的理念
不同的文化造就了不同的法律，也支持着不同的法律文化观。几千年的封建专制，使人们更习惯于“人治”，公民法律意识严重滞后，与依法治国的要求还存在很大差距。在现实诉讼中，非“隔离式”审判模式使得当事人在开庭前不注重自己的证据如何，更为关心的是对方是否有“后门”，自己如何接触到审判人员或者通过与审判人员有一定关系的人进行打招呼，以图获取对自己有利的裁判结果。在现阶段“非隔离式”审判模式对司法的最大影响是降低了裁判的公信度。许多当事人不相信法律、不相信法官，认为有关系就有了一切，从而想方设法通过各种途径对审判进行干涉。随着法官素质的提高，绝大多数案件均能依法审判，但现实中存在的问题是，无论案件大小，当事人很少有不通过各种关系向审判人员或其上级打招呼，说情风、请客风说明了我国司法的公信度。不良状况的发生，根源在于非隔离式审判模式。在诉讼中，如果所有的当事人都不对审判进行干涉，即使想干涉也有关系用不上，那么诉讼就能够按照法律规定正常进行了，司法也就真正实现了公正。
（二）对法院的监督、制约机制存在多元化
虽然法律规定法院依法独立审判，但在我国不但强调各司其职，还过于强调的是互相配合、互相监督、互相制约，结果是职责不分。像行政单位一样对法院予以工作安排、监督、考核，使法院失去了依法独立审判的客观条件。中国法院机构设置是按行政区划，并且财权受同级政府控制，在经济上不能独立，使地方政府有干预审判的条件。法院本是在党的领导下，代表国家依法独立进行审判的司法机关，但现实中难免其他单位利用自己对法院的控制权或在其他社会关系中对法官个体的影响，而发生对具体案件的干涉。这种干涉如果传递到审理裁判法官处，就会严重影响案件的公正性。
（三）审判人员素质与现代审判要求存在差距
我国法院还存在人员配备相对不足，以及部分人员素质不高的情况。长期的行政式审判管理模式，使审判人员失去办案独立性，产生了对上级的严重依赖，庭后请示、汇报成为消减风险和逃避责任的最好借口，审判人员丧失学习业务的积极性。另外，法官从事的审判辅助性工作过多，案件的勘验、调查、法庭审理、裁判往往由同一审判组织的人员办理，在这些具体非审判工作操作中，由于法官的直接介入，当事人的态度等因素，难免造成法官的先入为主，致使在裁判中带有一定的感情色彩，影响了案件的公正裁判。这种操作程序，也会给当事人产生一定的影响，在一些工作细节中，由于法官工作方法的不当，造成一方当事人误认为法官偏袒对方，产生对是否公正裁判的怀疑。
（四）审判人员管理机制和机构设置难保司法公正
法官履行其职权所有权利和义务都来源于法律，在审判中只应服从于法律，而不应屈从于其他任何组织或者个人的指令或意志。由于传统的“行政式”审判管理模式，造成合法审判组织的职能被弱化。审判庭和人员相对固定，审判法官缺乏封闭管理不但严重影响到公正审判。当前的庭室设置模式和法官管理机制，致使有时案件还未起诉到法院，当事人对哪个审判庭或哪些法官办他的案子已做到心中有数，便开始着手找人对案件进行过问。法官不是生活在真空之中，在开放性的复杂人际关系中，当事人很容易找到对办案人员有影响力的人进行“打招呼”。司法不公，与外界的非法干涉有直接的关系，根本原因是没有断绝承办人与当事人或其关系人单独接触的渠道。
现在改革中实行的当庭举证、质证、认证，加大当庭裁判率，无疑是意图从程序上减少庭外对审判的非法影响，避免主管性、增强审判的客观性。但由于这些改革并没有从根源上杜绝非法干涉的途径，因而收效不是非常理想，审判仍然受到大量人为因素的影响。“隔离式”审判模式可以断绝审判人员与外界干涉的联系渠道，审理裁判完全是根据庭审中的证据、查明的案件事实依据法律规定作出，是确保当事人完全平等的审判模式，可以有效避免上述影响司法不公情况的发生，无疑是最为简便易行的有效司法改革途径。
三、建立“隔离式”审判模式的构想
（一）增设庭前准备程序
以实现司法公正为目标，应把审判权进一步分化，在现有的立案、审判、执行的基础上，在庭审前单独增设专门的庭前准备程序，由专门的审前预备庭进行庭审前的各项准备工作。建立起（1）接诉审查、立案；（2）审前准备程序、审前预备庭对案件进行初步调解等处理；（3）审理、裁判；（4）执行的审判流程管理新程序。这样可以对案件进行合理分流，大量的工作在开庭前得以解决，减少开庭案件数量，减少不必要司法资源的浪费。庭前准备程序侧重于送达、调查、勘验等工作，特别是要增设庭前的调解程序，要将裁判法官与这些庭前的调解等工作彻底分离。判前非裁判工作大多是解决的非实体问题，即使调解也是在当事人自愿的基础上进行，不会发生因非法因素而偏向一方问题。当不能调解结案，案件进入真正的审理裁判程序时，所有的程序性工作大多已经进行完毕，因裁判法官在收到案件前没有接触当事人，当接手案件后又没有接触当事人或其关系人的机会，从而保证了裁判的公正。
（二）对法官进行合理分流，分类管理
在增设庭前准备程序的基础上，对法官进行合理分流，不同的法官实行不同的管理，建立起严格、科学的法官选拔任用和管理机制。由于立案不是实质的审判程序，不能决定案件裁判结果，对于立案法官可以进行“开放式”管理，以便于法院更好地主动、积极为社会提供司法服务。审前准备程序法官的行为是为审理、裁判打基础，但其活动受到当事人意志的左右，并不能完全决定裁判结果，当事人是否同意调解及调解结果完全取决于当事人自己意志。对于庭前准备庭法官可以实行相对“隔离”的管理方式，不能单独私下接触一方当事人。对于审理、裁判程序中的法官实施严格的“隔离式”管理，在作出判决前，采取有效措施杜绝其和外界的接触机会，以利于审理的依法进行和裁判结果的公正作出。各类法官职位可以根据设计好的考核机制，处于动态的变动之中，遵守的原则是，进行严格的选拔，只赋予业务知识娴熟、具有良好司法道德的优秀法官裁判权，坚决避免是法官就可以判案的习惯做法。要通过严格的选任，使符合条件的优秀法官担任立案法官、庭前准备庭法官、裁判法官。对于法官的待遇，不单纯以其工作量的大小来衡量，而更侧重于审判的复杂程度，建立起以裁判为中心的审判模式。通过建立层次型法官的管理机制，努力培养法官内心优越感和自律意识，促使所有审判人员努力学习、积极进取。
（三）取消案件审批制，还权给合法审判组织
“隔离式”审判模式，不但能够确保公正，还能够提高司法效率。只要案件传递到裁判法官手中，即意味着与外界的相对隔离，这有助于提高案件的当庭裁判率。审判的特点是以事实为根据，以法律为准绳，对案件进行层层审批，致使审判掺杂着浓厚的“行政式”管理因素，这种管理模式存在巨大弊端，与现代审判相背离。取消“行政式”审判管理模式，还权给合法审判主体，是司法改革的大势所趋。建立“隔离式”审判模式，在法院内部需要建立的管理机制是取消案件审批制，还权给法定审判组织，使合法审判组织权责相统一，真正有权决定案件结果，从而保证“隔离式”审判模式的落实。
（四）“隔离式”审判模式的运作机制
首先要设立专门的接访人员，对当事人的起诉进行必要的审查和指导，由立案法官对起诉进行审查，符合立案条件的进行立案，安排专门人员送达起诉书等；然后初步根据案件标的、可能存在争议的大小或案件难易程度，转由庭前准备程序的独任庭或合议庭，进行庭审前的准备工作，通过当事人到庭，对双方证据的可采性以及证据的展示或交换问题进行庭前会议或预备庭。在案件事实清楚，双方争议不大的情况下，能即时处理完毕的，作出即时处理。另外，庭前准备庭法官要根据当事人的申请，及时安排专门的人员予以办理诉讼保全等事项；对案情复杂、双方争议大的案件，或者当事人不同意调解的案件，经过庭前预备庭初步处理后，不能调解结案的，庭前准备庭根据所掌握的案件情况，决定适用简易程序或者普通程序，转由审理裁判程序的法官对案件进行审理，作出判决；判决生效后，转由执行局执行。庭前准备庭法官、审理裁判法官不确定在某一庭室，在处理案件时随机抽选组合，一切诉讼活动以审理、裁判法官为中心，以为审理裁判法官对案件进行顺利审理和裁判做准备。
由于实行随机组合审理裁判庭，在开庭前审理裁判法官对案件事实、证据丝毫不知，全部予以当庭陈述、举证，避免了现行审判模式中容易发生的先入为主。确定好审理裁判法官后，立即使其与外界相对隔离，在作出实体裁判前不能单独会见他人，不能与外界联系，一切活动全部在专门的监督制约机构人员监督之下。审理裁判期间，裁判法官可以查阅资料、法律规定，甚至可以向专门的咨询委员会咨询有关的法律问题，期间需要的调查、保全等诉讼活动，由审理裁判法官安排另设的专门保证机构予以办理。这种审判法官与外界相对隔离的状况，到作出实体判决时止。
“隔离式”审批模式是通过断绝审理裁判法官与外界的联系为手段，避免外界对案件的非法干涉，从而实现司法公正的最终目标。这需要建立起严格的保障、监督制约机制，要做到权、责相统一。通过放权使审理裁判法官能够独立依法办案，增强法官的执法责任感，没有法定原因，不经过法定程序，不能随便取消法官的办案资格或者调离审判岗位。同时建立起专门的监督、惩戒机构，对于审判进行全方位的跟踪监督，另外要加大惩戒力度，把回避制度落到实处。在审理裁判中，对于明知自己与当事人有利害关系，不主动自行提出回避申请的，经查实不是出于法律认识偏差，而是故意违背法律规定进行审判的，要进行严厉的惩处。
四、“隔离式”审判模式的价值所在
（一）实现司法公正的有效途径
“隔离式”审判模式的设立，杜绝了外界对裁判结果的影响，从制度上保证了当事人能平等地参与诉讼，而诉讼程序平等、合法有序进行的本身也就赋予了最终裁判结果的公正性，是实现司法公正的有效途径。
（二）提高司法效率，节约诉讼成本
“隔离式”审判模式的设立，从制度上保障了司法公正的实现，而司法公正又避免了裁判不公而产生的上诉、申诉，减少二审、再审的程序的发生，有效防止诉讼程序的拖延和重复进行。各种诉讼以审理裁判为中心，为最终顺利公正裁判做准备，消除人为因素对诉讼进行的障碍。庭前准备程序很好地解决了案件的繁简分流，许多案件能通过庭外调解处理完毕，提高了审判效率，避免了有限司法资源的浪费，减少了当事人的诉讼支出，最大限度节约了诉讼成本，实现了诉讼效益价值。
（三）有法必依，法院遵守法律规定的具体表现
法院作为国家审判机关，是具体司掌法律的机关，如果本身不能严格按照法律规定行事，就难以担当起神圣的审判职责。“隔离式”审判方式是把法官不得单独接触一方当事人的法律规定落到实处的行之有效的方法，是法院严格遵守法律的具体表现，很好地体现了有法必依的司法原则。
（四）使司法取信于民，树立法律的权威
审判是保障社会正义的最后一道防线，但现行审判模式不能有效杜绝外界对审判的非法干涉，即使没有干涉，但也会经常发生当事人对审判的不信任。我国的社会现实和审判模式，使人民群众对司法是否公正产生怀疑，致使法律权威难以树立。现有的审判模式是造成人民群众对司法产生不满的根本原因所在，也是法院难以实现法律所规定的依法独立进行审判的障碍。“隔离式”审判模式能够避免非法干涉，消除人们对司法公正产生怀疑的理由，长此以往，法院的裁判就会取信于民，逐步树立起法院的良好形象，法律的权威自然得以树立，依法治国的伟大战略能够顺利实现。

（作者单位：山东省东营市垦利县人民法院）