中共国土资源部党组关于做好２００３年党风廉政建设和反腐败工作实施意见
中共国土资源部党组
中共国土资源部党组关于做好２００３年党风廉政建设和反腐败工作实施意见
各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局、规划和国土资源局）党组（委），计划单列市国土资源行政主管部门党组（委），国家海洋局党组，国家测绘局党组，新疆生产建设兵团土地管理局党委，各直属单位党组（委、总支）、支部，部机关各司局：
２００３年，国土资源系统党风廉政建设和反腐败工作，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面把握十六大关于党风廉政建设和反腐败工作的总体部署和要求，认真落实中央纪委二次全会和国务院提出的反腐倡廉各项任务，着重在抓巩固、抓落实、抓深入、抓提高上下工夫，紧密结合系统实际，整体推进党风廉政建设和反腐败三项工作，着力从源头上预防和治理国土资源管理领域滋生腐败的问题，严格执行党风廉政建设责任制，以党风廉政建设的显著成效保障国土资源事业健康发展。
一、落实廉洁自律规定，进一步规范领导干部从政行为
继续狠抓领导干部廉洁自律各项规定的落实。根据中央纪委提出的要求，重点抓好以下几项工作：
（一）领导干部不准利用职权违反规定干预和插手建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、房地产开发与经营等市场经济活动，为个人和亲友谋取私利。
（二）严格执行领导干部不准收受与行使职权有关系的单位、个人的现金、有价证券和支付凭证的规定。要注意查处借节假日和婚丧喜庆等事宜损公肥私的违纪行为。
（三）继续落实《中共国土资源部党组关于司（局）级以上领导干部配偶、子女个人经商办企业的具体规定》（国土资发２０００２５０号）。通过个人申报、在一定范围内公示、加强组织核查等措施，推动这项工作的落实，尤其要加强对党政主要领导干部执行规定情况的监督检查。
（四）坚决防止和克服形式主义、官僚主义。不准弄虚作假、虚报浮夸；不准搞脱离实际、沽名钓誉的各种“形象工程”、“政绩工程”；严格控制各种名目的庆典、达标评比活动。
（五）坚决反对和制止各种奢侈浪费行为。大力精简会议和严格控制出国（境）团组，压缩会议费、招待费、出国考察费等一般性支出；禁止以开会、考察、培训等名义变相公费旅游和超编制超标准配备使用小汽车；禁止利用住房制度改革以权谋私；禁止以各种名义用公款互相宴请、安排私人旅游和高消费娱乐。
各级领导干部要深入学习领会胡锦涛同志关于牢记“两个务必”及中央纪委二次全会上的重要讲话精神，始终保持清醒的头脑，树立正确的权力观、地位观和利益观。要进一步提高廉洁从政的意识，严格遵守廉洁自律的各项规定，并接受组织和群众的监督。领导干部要加强对自己的配偶、子女以及身边工作人员的教育和管理，不准默许或授意他们打着领导干部的旗号以权谋私。各级纪检监察部门要加强监督检查，坚决查处有令不行、有禁不止、各行其是等违反纪律的行为。各地国土资源主管部门要从实际出发，对基层国土资源站所的干部在从政行为方面提出廉洁自律的要求，并抓好落实。
二、加大惩处力度，坚持不懈地查办违纪违法案件
坚持从严执纪，加大依法依纪惩处腐败的力度。着重查处：（１）部、厅（局）机关、院、所及处级以上领导干部的违法违纪案件；（２）经营性土地使用权出让领域和环节发生的案件；（３）违反政治纪律、组织人事纪律的案件；（４）滥用职权、违法行政，严重扰乱国有土地使用权、探矿权和采矿权市场秩序的案件；（５）奢侈浪费、挥霍公款造成不良影响的案件。
进一步重视和加强信访举报工作，拓宽、畅通群众信访举报的渠道，提倡和鼓励实名举报，保护举报人的合法权益。要注意从容易发生权钱交易的重点部位和环节发现案件线索。要适应新情况改进办案方法，提高办案能力。严格执行党、政纪律，坚决纠正有案不查、执纪偏宽和处分决定不落实的问题。
三、深化纠风和行风建设，切实改进工作作风中的问题
纠风和行风建设是国土资源管理事业发展的重要保障，要继续坚持纠建并举的方针，以推进依法行政为重点，以提高队伍素质为核心，以开展民主评议行风为载体，以树立良好形象为目标，切实解决好发生在老百姓身边的、严重损害群众切身利益的问题，逐步形成条块结合，纠、评、建相互促进的工作机制。
各级国土资源管理部门要采取有力措施，坚决贯彻落实中央关于做好“三农”工作的方针政策，进一步规范涉农收费和行政收费行为，纠正农民建房收费管理等方面还没有执行规定的问题，落实减轻农民负担。要加强管理、规范收费，把遏制问题发生作为重要内容，列入年度纠风工作目标责任。
加强系统作风建设，部、厅（局）机关不仅要作出表率，而且要发挥行业主管部门的作用，认真总结行风建设取得的成效和存在的问题，坚持不懈地推进部门和系统的作风建设。继续把创建文明窗口和民主评议行风活动作为行风建设的载体，纳入日常行政管理和考核之中。通过落实政务公开、窗口办文、内部会审、责任追究等行之有效的工作制度，抓住群众反映强烈的问题，集中解决在行政执法和社会服务方面存在的执法不严、办事不公、服务意识差、办事效率低等问题。对基层站所和窗口单位要继续加强职业道德建设，进一步提高为人民群众办好事、办实事的责任意识。
四、健全权力制约制度，着力从源头上预防和治理腐败
反腐败抓源头工作事关反腐倡廉工作的全局，事关国土资源事业的发展。要从继续深化三项制度改革的要求出发，充分发挥各有关部门的职能作用，把工作重点放在对权力的制约、资金的监控和干部任用的监督上。特别是要在国土资源管理领域中查找可能或容易滋生腐败的源头问题，研究提出防范和治理的对策。着重抓好以下几项工作：
（一）按照深化行政审批制度改革的要求，进一步深入开展行政审批制度改革及推进后续监管工作落实到位。对取消和改变管理方式的审批项目，积极创造条件，完善后续监管工作。对保留的审批项目，根据责权统一原则，加快建立和完善行政审批管理和责任追究制度。
（二）继续推进强化财务管理与监督，巩固和发展行政事业性收费实行“收支两条线”管理的成果，落实收支脱钩、收缴分离管理；严格执行《政府采购法》，促进政府采购工作实现法制化和规范化；继续规范行政事业单位银行账户管理，严禁设立“小金库”。
（三）认真贯彻落实《党政领导干部选拔任用工作条例》，着力建立、完善干部选拔任用工作的监督制度体系，重点要制定用人失察失误责任追究制度。进一步明确干部选拔任用工作各个环节的责任内容、责任主体和追究方式。建立由组织人事、纪检监察和审计部门参加的干部监督工作联席会议制度，增强监督效能。全面推进对部直属单位主要负责人进行经济责任审计，重视经济责任审计结果在干部任用和奖惩中的运用。进一步增强干部工作的透明度，落实党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。
（四）在我部系统特别要严格执行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度。认真落实经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度各项规定和要求，严禁以其他方式出让经营性土地使用权，规范协议出让行为。纪检监察部门要会同有关业务部门加强监督检查，对经营性土地使用权出让规避招标拍卖挂牌，仍采取协议出让和划拨的；对执法犯法、给不法分子大开方便之门的；对在土地市场交易中搞非法入市、扰乱秩序、牟取暴利的；对领导干部干预和插手经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让等各种非法占用和转让土地的，必须坚决依法依纪惩处，典型案件要公开曝光。
五、完善机制、履行职能，强化对领导干部的监督
切实加强对党员领导干部特别是主要领导干部的监督。坚持把维护党的政治纪律放在首位，要特别强调党员干部必须坚决执行党的十六大决议，把思想和行动统一到党的十六大精神上来，统一到“三个代表”重要思想上来，与党中央保持高度一致。纪检监察部门要加强监督检查，维护党章和党内法规的严肃性，对严重违反纪律的行为，必须坚决查处，保证中央政令畅通。认真执行民主生活会制度和领导干部报告个人重大事项制度。部直属司局级单位党委主要负责人每年要在领导干部述职中，报告本人及领导班子廉洁从政情况，接受组织和群众的监督。
积极推行领导干部廉政谈话制度。纪检组（委）负责人要围绕加强党风廉政建设、保证廉洁从政等情况，同下级单位主要负责人交换意见，研究问题，沟通情况，以利于共同做好反腐倡廉工作。建立、完善领导干部任前廉政谈话制度，对新任职的领导干部，要有针对性地提出廉洁自律的要求。建立诫勉谈话制度，发现党员干部存在苗头性的问题，要早打招呼，及时提醒，严格要求，使他们少犯错误或不犯错误。
发挥行政监察的职能优势，加强对依法行政的监督。在坚持和完善纪检监察合署办公的体制下，纪检监察部门要全面履行纪检监察两项职能，注重发挥行政监察职能作用，以适应新形势和推进依法行政的客观要求。要善于利用行政监察与行政业务联系紧密、便于开展监督的有利条件，主动深入国土资源行政管理工作中，加强事前和事中监督。积极参与在全国进一步治理整顿土地市场秩序的工作，重点针对土地使用权出让和探矿权、采矿权管理中违纪问题，督促政府主管部门严格执法，加强监管。结合落实行政审批制度改革后续工作，积极开展行政效能监察，促进行政机关及其工作人员依法正确履行职责，完善管理制度，改进工作方式，提高行政效能。
六、严格执行党风廉政建设责任制，切实加大工作落实的力度
２００３年党风廉政建设和反腐败任务艰巨繁重，要取得工作实效，必须严格执行党风廉政建设责任制，切实抓好工作落实，各级党政领导班子和纪检监察部门负有重大责任。
国土资源系统各级党政领导班子要按照党风廉政建设责任制的要求，加强对反腐倡廉工作的领导，落实“一岗双责”，切实担负起反腐倡廉的重要职责。党政领导班子正职要负总责，班子成员要有明确的责任分工，有关职能部门要各负其责。领导干部要对本单位、本部门的反腐倡廉工作敢抓敢管，真抓实干，坚决反对和克服好人主义。要善于把中央和上级部门的要求同本单位、本部门的实际相结合，抓住在党风、政风方面存在的突出问题，找准解决问题的切入点和工作的着力点，创造性地开展工作。加强和改进党风廉政宣传教育，树立廉政典型，开展警示教育，为反腐倡廉提供思想保证。年底前，要组织开展对部机关和直属单位落实党风廉政建设责任制情况的考核和检查。各单位要回顾总结近年来的工作情况，认真查一查已部署的反腐倡廉工作哪些没有落实，认真查一查工作中究竟存在哪些薄弱环节，认真查一查在工作不落实的背后有无领导干部的责任问题，查找问题原因，提出治理对策。各级党政领导班子要继续加强对纪检监察工作的领导，支持纪检监察部门全面履行职责。通过严格执行纪律和正确运用政策，更有效地推进国土资源系统反腐倡廉工作。
国土资源系统各级纪检监察部门要适应反腐倡廉工作不断发展的需要，进一步提高干部素质，加强自身建设。要在党组（委）的统一领导下，充分履行组织协调职责，抓好反腐倡廉工作的部署和实施；加强监督和考核，严格责任追究，对工作抓得不力而造成不良后果的，要按规定进行组织处理或纪律处分，确保反腐倡廉各项工作落实，务求取得实效。
２００３年３月７日
我看马伯里诉麦迪逊案
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我看马伯里诉麦迪逊案
周沂林
两百多年来，有无数的中外学者研究和点评过这个判例。而我今天再次关注此案的焦点在于：司法的权威和力量不仅仅来源于制度的安排，优秀法官的杰出劳动不断地在改变司法独立的的状况，而这种劳动的最终成果体现在判决书中。所以，我呼吁中国司法改革应该从判决书做起。
从司法角度来看，本案堪称法律史上最伟大的判例。因为它奠定了近代司法权真正的权威，该权威来自“法治”的本质，但却由名垂青史的约翰•马歇尔大法官在一个荒诞、离奇而又复杂的政治性案件中创制的。这一被称为“司法审查”制度的创制，看似在一个不无狡诘和诡辩嫌疑的判决书中得以确立具有偶然性，但在经历了两百多年和全世界70多个国家的效法的时空检验后，不能不说是具有伟大的意义。
美国人常说自己的国家不是打出来的，而是开会开出来的。这是指美国历史上著名的制宪会议，即“费城会议”。1787年5月在费城进行了近3个月的秘密讨论后通过了取代已执行了8年的《邦联条例》的美国宪法，经各州批准生效后，美国才真正成为联邦制的统一国家。从邦联到联邦，从制宪会议到批准宪法的全部过程中，充满了激烈的辩论。美国人自豪的地方在于：整个立国的过程是开会、辩论、智慧和“伟大的妥协”的精神，而不是诉诸武力。这个立国和制宪传统贯彻至今、无处不有，乃至于如托克维尔所说：在美国“简直是没有一个政治事件不是求助于法官的权威的”(注1)。 本案被马歇尔大法官形容的“微妙”、“新奇”和“困难”，正是一个典型的党派政治斗争事件却必须由堂而惶之的司法程序来解决的写照。
本案发生于十八、十九世纪交替时，也是美国第二、三届总统交接时。第二届总统是联邦党人约翰·亚当斯。1800年大选，民主共和党的托马斯·杰斐逊击败亚当斯任第三届总统。这期间两党斗争日趋激烈。最初的争论是围绕财政经济政策进行的。著名的《联邦党人文集》作者之一汉密尔顿在第一届华盛顿政府担任财政部长，他主张建立稳定的国家信贷、建立国家银行、征收进口税、集中权力于联邦政府，并要求从宽解释宪法赋予联邦政府的权力。这些主张遭到时任国务卿的杰斐逊的反对，杰斐逊认为应从严解释宪法，使各州和地方政府能够分享到较多的权力。两派意见在国会形成了两个投票集团，进而组成了以汉密尔顿为首的联邦党和以杰斐逊为首的共和党（1794年改称民主共和党）。本案主角、被告、《联邦党人文集》作者之一麦迪逊曾经是联邦派（还未成为有组织的政党时）的核心人物，现在则与杰斐逊联盟，所以杰斐逊上台后即任命麦迪逊为国务卿。
面临大选失败的联邦党当然不甘心。他们在失去行政和立法主导权力的情况下，将眼光自然放在了司法权的争夺上，因为司法权并不受大选的直接影响。1800年12月，最高法院首席大法官因健康原因辞职，尚未离任的亚当斯总统任命国务卿马歇尔接任首席大法官。1801年1月27日，该任命获参议院通过。2月4日，马歇尔就任首席大法官，但并未辞去国务卿职务，直至1801年3月3日亚当斯政府任期届满。与此同时，仍由联邦党人控制的国会也赶在其任职终了前匆忙通过了两部关于联邦法院组织的法律，即1801年2月13日的《巡回法院法》和1801年2月27日的《哥伦比亚特区组织法》。前者将巡回法院的数量从三个增加到六个，新增16名法官；又在华盛顿特区增加了五个地区法院，每个地区还增加一名检察官和一名联邦执法官。后者在人口稀少但临近首都的各县设立42名治安法官。前者设立的官职都已由忠诚的联邦党人顺利赴任；后者设立的42名治安法官由于时间紧迫直到3月3日，即亚当斯总统任期的最后一天才予任命。按照规定，这些任命必须在当天午夜前经参议院同意、总统签署、国务卿盖章后才能生效。马歇尔国务卿在这天夜里忙得团团转，在最终确认42名法官都已盖章完成了任命手续后，他将送达的事务交给了他的弟弟詹姆士。但由于时间仓促，直到第二天仍有17份任命状未及送出。
第二天，即1801年3月4日，杰斐逊就任美国第三届总统。以他为首的民主共和党对于联邦党人在离任前的做法十分痛恨。因此一旦权力到手，立即开始回击。首先，杰斐逊立即命令他的国务卿麦迪逊扣押尚未送出的17份委任状，将它们象垃圾一样的处理了。接着，新一届国会于1802年3月8日成功地废除了《巡回法院法案》，以此削弱联邦司法权。最后，为了防止马歇尔控制的最高法院的对抗，新国会以法令的形式迫使最高法院从1801年12月至1803年2月关闭了14个月之久。
这真是一场奇特的政治斗争，似乎一切都是在法律的范围内进行，但实际上还是谁有权谁说了算。你可以在你的任期内任命，我可以在我掌权时不送达并且象垃圾一样处理任命状。在一般国家里，这样的政治事件只能是不了了之，因为政治权力毕竟是最有实力的，法律的力量还差得远。台湾李敖曾痛骂国民党当局将所有法律问题政治化，正是表明法律在这样的社会中只能是政治权力的附属物。可是本案发生在美国，这就注定了事情不可能不了了之。终于有人跳出来，通过司法程序向政治权力挑战，要讨个说法。他们是本案的原告，马伯里及其他三个已获得任命却未接到任命状的倒霉者。依据1789年的《司法法》第13条，原告直接向联邦最高法院起诉国务卿麦迪逊，请求法院发出“强制执行令”，“强制”麦迪逊交出任命状。
马歇尔大法官在上任之初就面临一个难得的历史机遇，因为根据前述《司法法》，最高法院必须而且有权受理此案。（注2） 马歇尔历来认为在美国三权分立的结构中，司法权尤其是联邦司法权处于绝对弱势，现在正是加强司法权的绝佳时机，同时也可充分发挥自己非凡的才智。
从理论上讲，分立的三权中，司法肯定是最弱的。首先，司法权按其本身性质是被动的，不告不理，不可能主动出击；第二是它“既无军权、又无财权”，无法支配社会力量；第三它要强制实施判决必须“借助于行政部门的力量”。因此，汉密尔顿在《联邦党人文集》中设计了一系列保证司法独立，制约行政、立法权的措施，其中就有“法院必须有宣布违反宪法明文规定的立法为无效之权”（注3） ，但宪法中未明确法院有此权。
从现实上看，美国建国初期的联邦司法权比理论上估计的还要弱。当时的美国最高法院无所事事，据说在最初的十年里只判过一个案子，也很快被宪法第11条修正案否决了。最高法院第一任首席大法官约翰·杰伊，《联邦党人文集》作者之一，一个绝非等闲的人物，因不堪忍受无所事事辞职去做了州长。1800年，当他再次被提名任此职时，他写信给亚当斯总统说，他“离开了这个法院，并完全确信，在一种有着如此缺陷的制度下，它将不会获得必不可少的活力、力量和威望。”（注4） 说来令人难以置信，堂堂的最高法院毫无权威可言，它甚至连固定的办公场所都没有。“当政府的所在地迁到华盛顿时，最高法院被挤进参议院会议厅下面地下室中一间有损尊严的屋子里。当时有一个人写道：‘一个陌生人，在国会大厦黑暗的通道上转上一个星期，恐怕也无法找到这个管理着美利坚共和国司法机构的偏僻角落。’”（注5）
马歇尔就是在这样一种情况下上任的，而面临的头一个案子就是要直接抗衡行政权。不难想象他当时处境的微妙和困难：一方面他非常想利用这个千载难逢的机遇建立联邦最高司法权威，乘机也教训政治对手。但他也深知如果对方不理睬，判决将成为历史的笑柄；另一方面如果不予审理，则无论最高法院还是他本人将更难以面对国人。本案堪称绝妙的判决就产生于这两难境界之中。
马歇尔首先作了一个试探：要求麦迪逊国务卿解释不发任命状的理由。果不其然，被告根本不予理睬。如果强行判决，后果当然也是如此。所以马歇尔作出了一份斩钉截铁而又不需要任何人执行或者“理睬”的判决。他的逻辑是：第一、申请人有权得到委任状，因为任命程序合法，拒发委任状不是法律授权的行为，是侵权；第二、被侵权的人应该得到法律的救济。“合众国政府被宣称为法治政府，而非人治政府。如果它的法律对于侵犯所赋予的法律权利不提供救济，它当然就不值得这个高尚的称号。”；第三、由于司法法违宪，最高法院无权发出强制执行令。这里的妙处在于：它自认无权却是在有权审查国会通过的法律是否合宪的前提下作出的。那么，是谁赋予法院有权通过司法来审查法律呢？宪法确实没有明文规定，但司法权天生就有这个职责，马歇尔在判决中写道：“应该强调的是，确定法律是什么是司法部门的权限和职责。那些把规则适用于具体案件的人们，必定有必要对规则进行阐释和解释。假如两个法律相互冲突，法院必须决定哪一个适用。所以，假如法律与宪法相抵触，假如法律和宪法都适用某一具体案件，法院必须确定，要么该案件适用法律，而不顾宪法；要么适用宪法，而不管法律。法院必须决定这些相互冲突的规则中哪一个管辖该案。这就是司法职责的本质。”
由此，本案判决奠定了“司法审查”制度的理论原则和实践基础。事实上，当时美国政治斗争的两党领袖和骨干们几乎都是美国的开国元勋。他们的斗争是次要的，而在共和、民主、法治等问题的理念上是基本一致的，因而往往能在政治上达成“伟大的妥协”，这才是历史的主流。马歇尔正是清醒地认识到这一点，才能作出如此伟大的判决。他以回避政治上的正面冲突换得了司法权威的真正确立。他的智慧足以流传千古，而这体现在下面的判词中。鉴于版权方面的考虑，我只能给出中文译本的链接。请读者点击。真诚的希望大家欣赏原文，而这比任何二手的介绍好得多。
http://www.outstandinglawyer.com/cases/1995/0202.htm
【注释】
1 [法]托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，商务引书馆1993年版109页。
2 我国一些法学家在评论本案时认为马歇尔在管辖问题上违背了“司法常规”。如苏力：“其次，为了便利‘公报私仇’，马歇尔特意在司法判决的写作上‘不远万里’，绕了一个很大的弯子，他以超过4/5的篇幅论证杰弗逊当局的行为非法，仅以不到1/5的篇幅认定自己无权管辖，还“搂草打兔子”式地创立了司法审查的先例。如果他真是为了维护宪法的权威，如果他真的仅仅是试图创立司法审查的先例，那么无论就逻辑上看还是就司法惯例上看，那么他完全可以、甚至必须直接了当地从讨论管辖权开始(管辖通常是司法首先要讨论的问题)，并宣布1789年《法官法》第13款违宪。但如果是这样照章办事，那就不是他马歇尔了。因此，几乎是在完全讨论了马伯利案的实体问题并作出了‘判决之后’，他才开始讨论程序，并淡淡地说了一声，‘哦，对不起，这里没有我说话的份’。”（《制度是怎样形成的》，载中国宪政网www.calaw.cn资料库）。再如林来梵：“本案在论理演绎的方式上也存在缺陷。按理来说，法院应首先就自己对该案件是否拥有管辖权进行审查，如作出有权管辖的判断，才可进入实体审查。然而，本案的判决则反其道而行之：它首先就马伯里是否有权得到法律上的救济进行审查，并作出肯定的判断，但最终的结论则是最高法院对此案无管辖权，并驳回马伯里的请求。马歇尔之所以采用这种判决方式，显然乃是为了籍机辨明自己的立场，并诉说共和党政府的不是，但从纯粹法理的逻辑上而言，其中的瑕疵不容争辩。”（《司法上的创举与谬误》，载中国宪政网）。这些论断并非没有道理。但马歇尔的高明之处在于：在人人都认为《司法法》第13条有效的情况下，他首先无可质疑地拥有管辖权，因而当然可以先不讨论管辖问题。
3 《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第392页。
4 转引自[美]伯纳德·施瓦茨：《美国法律史》，王军等译，中国政法大学出版社，第43页。
